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<div class="rich_media_content " id="js_content">
 
 <section class="yead_editor" label="Copyright ? 2015 Yead All Rights Reserved." style=""><section class="yead_editor" label="Copyright ? 2015 Yead All Rights Reserved." style=""><section class="yead_bdc" style="margin-top: 25px; text-align: inherit; border: 1px solid rgb(51, 51, 51); font-size: 14px; font-family: inherit; font-weight: inherit; text-decoration: inherit; color: rgb(51, 51, 51); box-sizing: border-box;"><section class="yead_bdtc" style="margin-top: -14px; margin-right: 16px; margin-left: 16px; border-style: none; border-top-color: rgb(51, 51, 51); line-height: 1.4; box-sizing: border-box;"><span class="yead_bdc yead_bgc" style="display: inline-block; padding: 3px 8px; border-top-left-radius: 4px; border-top-right-radius: 4px; border-bottom-right-radius: 4px; border-bottom-left-radius: 4px; color: rgb(255, 255, 255); font-size: 1em; text-align: center; font-family: inherit; font-weight: inherit; text-decoration: inherit; border-color: rgb(51, 51, 51); box-sizing: border-box; background-color: rgb(51, 51, 51);"><section class="yead_bdtc" style="box-sizing: border-box; border-top-color: rgb(51, 51, 51);">作者信息</section></section><section style="padding: 16px; font-size: 1em; line-height: 1.4; font-family: inherit; box-sizing: border-box; border-top-color: rgb(51, 51, 51);" class="yead_bdtc"><section class="yead_bdtc" style="box-sizing: border-box; border-top-color: rgb(51, 51, 51);">林坚，北京大学城市与环境学院教授；林曦怡、吴佳雨就读于北京大学城市与环境学院。 感谢作者授权发布。</section></section><section style="width:0;height:0;clear:both"></section></section></section> 修订后的《环境保护法》提出“国家在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线”。有关部门也下发了《生态保护红线划定技术指南》（以下简称《技术指南》）。《技术指南》和针对生态保护红线的其他研究，都偏重于其内涵与体系构成、划定范围、技术方法、评价指标体系构建等方面，对于如何“落地”实施缺乏成熟经验，而土地利用总体规划、城乡规划（简称“两规”）经过多年的探索和实践，从禁止建设、限制建设角度形成了一套可“落地”的空间管制方法和规则。做好和“两规”禁限建区的衔接是划定生态保护红线的重要环节，也是确保生态保护红线“落地”实施的关键所在。 </section> <section class="yead_editor" label="Copyright ? 2015 Yead All Rights Reserved." style=""><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px; margin-top: 5px; margin-bottom: 13px; padding-right: 10px; padding-left: 10px; color: rgb(8, 86, 24); line-height: 20px; border-left-color: rgb(8, 86, 24); border-left-style: solid; -webkit-font-smoothing: antialiased;">一、生态保护红线围绕生态保护重要性评估来设计，划定工作走技术型的路子</section>生态保护红线指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线，对于维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。重点生态功能区包括水源涵养区、水土保持区、防风固沙区以及生物多样性维护区等类型。生态敏感区和脆弱区主要包括水土流失敏感区、土地沙化敏感区与石漠化敏感区等类型。生态保护红线一旦划定，就应满足性质不转换、功能不降低、面积不减少、责任不改变等管控要求。 《技术指南》明确了生态保护红线划定的技术流程、方法和边界核定等内容，主要过程分五步：（1）依据《环境保护法》及各级各类规划，识别海陆重点生态功能区、海陆生态敏感区/脆弱区、国家级自然保护区等禁止开发区域以及其他具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域；（2）对上述区域进行生态系统服务重要性评估或生态敏感性评估；（3）根据评估与分级结果确定划定方案；（4）结合地面勘查定界成图；（5）形成包括图件、文本与登记表在内的生态保护红线划定成果。 在上述流程中，生态保护重要性评估是承上启下的关键环节。《技术指南》对评估方法选择、数据准备、指标选取以及等级划分等进行了系统的规定。但是，由于我国幅员辽阔、地区间社会经济发展水平差异大，分部门数据口径有别，地区和部门间信息积累的基础差距大，如何保证评估方法在不同地区的准确应用？如何保证生态保护红线划定成果的实施？尤其是如何对接现有多头管理但“强调责任不改变”情况下的责权划分和有效管理？都是需要从技术层面走向政策管理应用层面必须考虑的问题。因此，有必要突破单纯技术型的思维，让生态保护红线划定与既有工作相衔接，尝试化繁为简的做法，促进生态保护红线尽快“落地”。 <section class="yead_editor" label="Copyright ? 2015 Yead All Rights Reserved." style=""><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px; margin-top: 5px; margin-bottom: 13px; padding-right: 10px; padding-left: 10px; color: rgb(8, 86, 24); line-height: 20px; border-left-color: rgb(8, 86, 24); border-left-style: solid; -webkit-font-smoothing: antialiased;">二、土地利用规划和城乡规划的禁限建区体现了国土空间管制的思想，涵盖了生态保护红线涉及要素</section> （一）土地利用规划的“三界四区”和城乡规划的“三区四线”体现了国土空间管制的思想 国土空间管制，是一国政府依法依据国土空间规划体系，确定国土空间管制分区及管制规则，以实现国土空间开发利用与资源环境承载能力相匹配的管制目标，重点是对建设行为进行管控。作为我国国土空间规划体系的重要组成部分，土地利用规划和城乡规划都将空间管制作为落实规划的重要实施手段，分别通过“三界四区”和“三区四线”来体现国土空间管制的思想。 “三界四区”（即规模边界、扩展边界、禁建边界；允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）是土地利用总体规划为加强建设用地空间管制而提出的管制边界和分区概念。“三界”和“四区”有明确的对应关系，规模边界是允许建设区的范围界线，扩展边界是允许建设区和有条件建设区合成地域的范围界线，禁建边界则是禁止建设区的范围界线，剩余区域为限制建设区。通过对审批程序的把控，积极引导高强度、大规模的建设行为向扩展边界范围内集中，严格限制非农建设活动逾越扩展边界，从而达到保障城市发展、控制城市无序蔓延的管控目标。为保护区域资源环境而划定的禁建边界则严格禁止与主导功能不相符的各项建设，突出对自然保护区、风景名胜区、重要湿地等重点生态区域的严格保护，保障区域生态安全。 “三区四线”（适宜建设区、限制建设区、禁止建设区；绿线、蓝线、紫线、黄线）是我国城乡规划空间开发管制的重要手段。“三区”和“四线”相辅相成，上下衔接，由“线”到“面”，在不同尺度和地域空间上发挥对建设空间的管制作用。“三区”更多体现在省域、市域等宏观层面，引导高强度、大规模的开发建设行为向适宜建设区内集中，严格限制禁止建设区和限制建设区的开发建设行为。“四线”更多体现在城市和具体地块的建设要求上，突出对各类绿地、地表水、历史文化街区和历史建筑以及基础设施用地的严格保护。城乡规划对区域和城市生态环境的保护，主要是通过三区中的禁、限建区和四线中的绿线、蓝线来实现的。 （二）土地利用规划、城乡规划的禁止建设区和限制建设区涵盖了生态保护红线的各类要素 土地利用规划、城乡规划通过对禁止建设区和限制建设区开发建设行为的分级分类管控，实现保护资源环境、维护生态功能、保障生态安全的目标。梳理“两规”禁限建区涉及的要素，结合我国现有法律法规、其他重要规划列举的禁限建区要素，总结发现：禁限建区要素主要分为7类，包括自然保护地、河湖水系、生态林绿地、水土流失与地质灾害、农田保护、文物保护以及其他类型。 以《县级土地利用总体规划编制规程（TD/T1024-2010）》为例，自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，划入禁止建设区。以上要素的非核心区域、防护区、基本农田、一般农用地等均划入限制建设区。城市总体规划的禁限建要素虽然没有明确规定，但在地方实践中已经基本成型，并被《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》予以确认。主要包括：风景名胜区、自然保护区、森林湿地公园、地质公园；行洪河道、水源地、地下水防护区、蓄滞洪区；城市绿地；地质灾害易发区、矿产采空区、海陆交界生态敏感区和灾害易发区；基本农田；文物保护单位、文物地下埋藏区；机场噪声控制区、区域性市政走廊用地等。 分析“两规”的禁限建区要素，相当程度已经涵盖了生态保护红线涉及的要素（表1），并且有共同之处。以“两规”禁限建区要素为基础，可以快速、简便地识别生态保护红线，也便于红线管理实施。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160604/qAEVTTssxDc0LMb1GBO4GJDZ4I5b95M34bljUBd6dylWqugeHyklx2VESnJiaicpctSFGLX5r3h3G0cgsqQ38JaA.jpg" /> <section class="yead_editor" label="Copyright ? 2015 Yead All Rights Reserved." style=""><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px; margin-top: 5px; margin-bottom: 13px; padding-right: 10px; padding-left: 10px; color: rgb(8, 86, 24); line-height: 20px; border-left-color: rgb(8, 86, 24); border-left-style: solid; -webkit-font-smoothing: antialiased;">三、划定生态保护红线应与土地利用规划和城乡规划的禁限建区相衔接，实现能“落地”和可实施</section> （一）明确土地利用规划、城乡规划涉及的禁限建区要素与生态保护红线要素的对应关系 为进一步与生态保护红线划定工作相衔接，结合生态保护红线内涵界定与类型划分，可将前述7类禁限建要素归并为四类（表2）。分别为： （1）具有重要生态系统服务功能的禁限建要素，包括自然保护地、河湖水系与生态林绿地。（2）具有生态敏感、脆弱特征的禁限建要素，包括水土流失与地质灾害。（3）已有相对独立保护体系的禁限建要素，包括农田保护和文物保护。（4）与生态保护红线关联不大的禁限建要素，其他划入该类别。 四类要素可以成为生态保护红线与“两规”禁限建区要素连接的桥梁。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160604/qAEVTTssxDc0LMb1GBO4GJDZ4I5b95M3eu2hbFOCqTrnEPegdd3PVV3hP4T1SnBtPxA2hjX1UxDMfdMnRQnwaQ.jpg" /> （二）按照“突出重点、体现差别、分步实施、相互印证”的思路，以“两规”的禁限建区为基础划定生态保护红线 1 突出重点、体现差别——“两规”禁限建区与生态保护红线的要素衔接 通过对“两规”禁限建要素进行识别、归类，可以实现生态保护红线与禁限建区的初步对接。具体衔接遵循以下思路： 第一，突出重点。具有重要生态系统服务功能和生态敏感、脆弱的禁限建要素原则上均划入生态保护红线，并以禁限建要素在两规中的管控分级为基础，结合生态系统服务功能重要性评估与分级结果，初步确定禁限建要素划入生态保护红线的具体范围及对应的管控区域。如：自然保护地、水源保护区的核心区域、地质灾害高危险区、生态公益林中的天然林等均划入生态保护红线一级管控区；自然保护地、水源保护区的非核心区域、地质灾害防护区、生态公益林中的人工林等划入二级管控区。 第二，体现差别。具有相对独立保护体系以及与生态保护红线关联不大的禁限建要素原则上不划入生态保护红线，确有必要的，根据地方实际情况，酌情划入。基本农田保护区对维护区域生态安全也有重要作用，但考虑到基本农田的生产性、特殊性以及相互协调的复杂性，基本农田应独立成体系，与生态保护红线各司其职，分别发挥保障国家粮食安全与生态安全的重任。类似的，文物保护工作的核心使命是通过加强对文物的保护，继承我国优秀的历史文化遗产，由各级文物行政部门主管保护工作，不宜直接划入生态保护红线。此外，军事禁区、机场净空区、基础设施防护区以及其他不宜建设区，与生态保护红线的内涵关联不大，且管控措施也不尽相同。因此，也不宜划入生态保护红线。 2 分步实施、相互印证——基于“两规”禁限建区的生态保护红线划定过程 基于“两规”禁限建区的生态保护红线划定以“分步实施、相互印证”为原则，可通过识别范围、衔接分类、评估修正、确定方案、核定边界、协商定案等步骤最终确定生态保护红线的四至范围。 具体来说，一是应识别“两规”禁限建区的不同要素控制范围，结合生态保护红线区域类型进行分类衔接，按照“突出重点、体现差别”的思路确定初步衔接方案；二是依据生态保护重要性评估技术方法对生态保护区域进行生态系统服务功能重要性评估和生态敏感性、脆弱性评估，根据评估与分级结果进行范围修正并确定方案；三是结合地面勘查对土地利用、城乡建设现状与规划边界进行核定，统筹考虑保护范围的自然地理边界和部门管理边界，尽量保持生态系统的完整性和现行行政管理体制下原有责任主体履职的便利性；四是边界核定后，仍要对生态保护红线的生态重要性、落地合规性、政策相符性以及公众认可度进行反复协商和多方确认，才能最终确定生态保护红线的四至范围（图1）。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160604/qAEVTTssxDc0LMb1GBO4GJDZ4I5b95M3ib7wGh2ibljNreEAVFYwx7uWCTgsXj5fRAnYqTU4iaC5wLpjhIpNTsthg.jpg" /> 图1 生态保护红线与“两规”禁限建区衔接流程图 <section class="yead_editor" label="Copyright ? 2015 Yead All Rights Reserved." style=""><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px; margin-top: 5px; margin-bottom: 13px; padding-right: 10px; padding-left: 10px; color: rgb(8, 86, 24); line-height: 20px; border-left-color: rgb(8, 86, 24); border-left-style: solid; -webkit-font-smoothing: antialiased;">四、推进生态保护红线“落地”实施的建议</section>生态保护红线作为保障国家和区域生态安全的严格管控边界，关键要建立起生态保护红线长效管控制度，确保生态保护红线划得实、管得住、效果好、有权威。从目前生态保护红线划定进展来看，由于顶层设计尚未出台，中央部委积极性高，地方政府多处于观望状态。生态保护红线如何划定与管控、绩效如何考核、与现有管理制度如何衔接等问题成为生态保护红线“落地”实施的重点和难点。基于上述研究，本文建议：明确将生态保护红线纳入土地利用总体规划和城乡规划，确保衔接的可操作性；加快生态保护红线管理办法的制定和实施，确保管理的合规性；完善生态补偿等配套制度的研究与落实，提高地方政府的积极性；避免与现有管理制度的脱节，确保生态保护红线实施的可行性。 作者注：本文部分内容刊于《中国土地》2015年第9期.<img src="http://up.upnews.cn/images/20160604/qAEVTTssxDc0LMb1GBO4GJDZ4I5b95M3o2ggIJgBCn8iaKLZQkfv27ujNmB2QlbAyX5ibJYV1RibrjWpUqCFCLn8A.jpg" /> 
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