1背景
荷兰西、北两面濒临北海、东临德国、南接比利时,素有‘欧洲大门’之称,靠海的地理位置决定了外向型经济特征,对外贸易的繁荣对工农业产生了积极的影响;另一方面,荷兰面临人多地少的状况,人均耕地仅0.9亩,同时其多样的地貌也依赖人力干预,约一半的土地必须长期受到防洪保护,与海争地的百年历史使荷兰拥有更具特色的文化与传统。
20世纪初,为了适应大规模的农业机械生产,荷兰政府在乡村地区开始了较大规模的土地整理。随后人口的增长和生活水平期望的提高导致对土地需求的增长,同时也凸显了土地整理的重要性。二战后土地整治先后以解决失业问题和获得经济利益开展工作,直到20世纪70年代以后,人们对此进行了更深入的思考,关注的焦点逐渐转向土地整理以及农村发展项目中怎样处理农业、土地景观、自然资源保护以及户外休闲娱乐区域之间的关系。
2运作机制
20世纪以来,荷兰乡村地区的规划主要是以“土地整理”和“土地开发”两种具体形式开展。土地整理,是指通过交换农户间土地、减少碎片化农田、修建道路、优化土壤和水质,以创造更好的农业生产条件、提升农业生产效率,是一种结构性的农业优化措施。土地开发,除了关注农业生产功能以外,还注重自然保护、景观发展、户外娱乐等功能,是一种综合性的乡村发展手段。
自1924年到二战开始,荷兰在乡村规划中的政策主要以土地整理为手段,通过土地重新分配的农业技术的运用,乡村基础设施的建设来提高农业生产效率;二战结束到1985年,土地整理作为乡村区域战后重建中政府农业政策的基石,起到了提高农业生产效率的作用,同时也开始向多种土地利用方式过渡;1985年至今,农业生产不再作为乡村规划的主要目的,非农化的多种土地利用方式得到重视,从以土地整理为主的规划方式转变为以土地开发为主的规划方式。
3法律制度保障
《土地整理法》(LandConsolidation Act ): 1924年,荷兰颁布了第一个《土地整理法》,拉开了荷兰土地整理的序幕。第一版《土地整理法》主要目的是改善农业的土地利用, 促进农业的发展, 使不同土地所有者的土地相对集中, 规整划一,由于规则复杂且缺少财政措施,并不受广泛欢迎;1938年荷兰颁布第二部《土地整理法》,通过简化手续在提高农业生产效率上取得了一定的成功;1954年,荷兰颁布的第三个《土地整理法》明确规定景观规划必须作为土地整理规划的一个组成部分,乡村景观规划自此在荷兰获得法律地位。
《瓦赫伦岛土地整理法》(WalcherenConsolidation Act):于1947年颁布,昭示了荷兰土地改革历史上一个重要时期,开始了从简单的土地重新分配转向更为复杂的土地发展计划。瓦赫伦岛的重建,在土地整理的同时,进行了排水系统的提升、土壤改良,土地开发等项目,旨在融合农业、户外休闲、风景管理、公共住宅以及自然保护等多重目标, 该法规的公布,成为土地整理历史上一个转折点,同时为第三版《土地整理法》奠定了基础。
在随后的几十年里,由于人口增长、城市化和环境保护意识的日益增强,休闲娱乐、自然景观保护和基础设施建设等引起广泛关注,对法律制度提出了新的需求。如1981年由农业与渔业部颁布了 《乡村发展的布局安排》 (StructureForRural Area Development) 法案。特别值得一提的是1985年颁布的《土地开发法》( Rural Area Development Act),与原来的《土地整理法》相比,在安排户外休闲娱乐、自然保护区等用地方面提供了更大的可能性。这一时期,农业不再是主要目标,其他方面的利益也得到同等地位的关注,主流态度开始转向与景观规划相关的生态问题:限制土地的开发,进行大尺度生态关系的研究,注意结合土地使用类型、生态便利设施和景观的形式设计,找出乡村景观规划的新方法。
4管理机制特点
强调政府干预的规范性和非营利性:政府通过严格的土地登记使市场成为配置土地的基础机制,实现了土地的高效配置,在此基础上实施干预措施。市场与政府之间作用范畴明确,功能相互补充。
以市场交易主导土地资源的市场配置:产权明晰下的土地交易,从供给到需求,以及中介等环节已经进入稳定而成熟的市场交易阶段,市级政府可以按土地规划依法购买土地,但须遵循市场规则。
重视农地保护和空间规划:重视农地保护并通过空间规划体系加以实施,空间规划一直到市级层面,之后通过实行建筑许可证对土地用途实施管制,约束违反规划对农地的占用行为。
强调土地整理中的公众参与:与土地整理利益分配密切相关的个人和团体是决定土地整理项目的启动、规划和实施的最重要的力量,土地整理项目的通过必须获得当地大多数人的支持这一原则也被坚持。
本期内容由上海市城市规划设计研究院规划三所(详规研究中心)刘骏伟供稿