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 上海新一轮总规提出“严守用地底线，实现建设用地‘零增长’甚至负增长”的要求，因此，本轮总规转向以存量为主的规划。在此背景下，上海土地利用模式面临着从传统外延式的扩张转向“控增逼存”机制下内涵式发展的挑战。而半城市化地区（主要指上海中心城周边地区）是新时期外来人口集聚、土地利用功能混杂、各方利益博弈最复杂的地域，土地利用困境表现明显，转型升级的压力巨大。<h2 >1近郊半城镇化地区人口产业特征</h2>（1）外来常住人口集聚 六普数据显示，2010年，中心城区、近郊区和远郊区各有外来常住人口173.3万、482.23万和242.17万人，分别占本市外来常住人口总量的19.3%、53.7%和27%。近郊区成为外来人口生活聚居的首选。以松江区为例，位于中心城周边地区的四镇（九亭、泗泾、洞泾、新桥）外来人口倒挂现象突出。<img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/ueJQzQVBwA8IRPpI448hfJBs497cfZydtXKbtoxib2Q13gf0M4UYrf87DdBE8jrSRyk6oT4gYib2wItZ24sDNptw/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.5989208633093526" data-w="" /> 图1：2010年松江常住人口区域分布数据来源：六普数据 外来人口贡献了上海的高城镇化率，并以近郊区为主要承载空间，但由于户籍制度的限制，他们虽然在城市工作，但却享受不到跟城市居民相同的教育和社保等福利，因此并不是真正意义上的城市居民。换言之，外来人口的城镇化只是一种半城镇化（不是完全意义上的城镇化）。相关研究测度了288个大城市的半城镇化程度, 认为上海的半城镇化程度最高（李爱明，2013）、且城乡二元结构的问题较中国内地的其他城市更严重（张文明，2009）。 （2）低端制造业和低端服务业集聚上海近郊呈现以二产为主导的“二、三、一”产业结构，其二产增加值占GDP比重均高于全市平均，更远高于中心城区。近郊居高不下的二产产值份额与近郊零散工业园区布局直接相关。此外，批发零售业、交通运输仓储邮政业等低端服务业也以近郊街镇分布为主。以松江区东北四镇的各类工业园区为例，除漕河泾松江园区和松江工业区新桥分区外，其余工业园区主导产业都是以低端制造为主。<img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/ueJQzQVBwA8IRPpI448hfJBs497cfZydU0e9HmtrYHHAza6JZAk4TOhMTbbhM0ziaiamTWbrNcIYYL9gUYI58NkQ/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.8183453237410072" data-w="" /> 图2：松江区东北四镇各工业区主要产业门类图片来源：松江总规<h2 >2近郊半城镇化地区土地利用困境</h2>上海近郊的人口和产业特征，决定了其土地利用现状呈现出典型的半城市化地区的特征。一方面镇级工业区是低端制造业和服务业的主要空间载体，而该类工业园区早期往往缺乏规划，各镇之间也缺乏统筹，布局较为杂乱。另一方面，近郊农村住宅和城镇棚户区大量存在，为外来劳动力提供了低成本的居住空间。因此，近郊地区形成了一种外来人口“职住均衡”的现象，工业厂房与农村住宅混杂并且有固化的趋势。以上海松江区东北四镇（九亭、泗泾、洞泾、新桥）为例，其发展表现出土地利用碎化、空间绩效不高、生态环境压力大、社会治理难度大等问题。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/ueJQzQVBwA8IRPpI448hfJBs497cfZydnMXa0sZUib8BpH3xAKlVd5EkAwuSxBXNrA0K4ia3WbpcmEam6omQqWgw/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.9024896265560166" data-w="482" /> 图3：2015年松江东北四镇土地利用现状图图片来源：松江总规<h2 >3土地利用困境的破解之道</h2>半城市化地区以传统方式新增建设用地的空间已捉襟见肘，传统土地利用模式难以为继，亟需完成两大转变：一方面需以创新方式来获得增量，例如上海正在推进的城乡建设用地增减挂钩政策，将促进城乡土地要素流转，并解决农民进城的居住、就业、社会保障等；另一方面促进存量用地的二次开发（梁印龙，2014），可以借鉴广东的“三旧改造”，广东“三旧改造”是广东省特有的改造模式，指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造和二次开发。旧村改造的意图是实现城乡统筹发展，而旧城改造的目标是城市面貌的更新和人居环境质量的改善，旧厂改造的总体思路是“退二进三”，实现产业的转型升级。为了实现这两大转变的顺利推进，需要从制度改革、空间政策等方面予以保障和支持。 本期内容由上海市城市规划设计研究院国土分院（国土规划研究中心）王勇供稿<img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/ueJQzQVBwA894fhnays953DmGMAAxrrWMwRqcHLiaNTMHViaib0CNDMqAXhxPeslRt83Zdc3zRwnNgIaImINt5iaOw/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.980806142034549" data-w="521" />   
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