封面图片:1950年6月30日,毛泽东颁布命令,公布施行《中华人民共和国土地改革法》
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编者按:上一期文章谈到土地使用期限制度是我国城市发展中的一颗“定时炸弹”(传送门:《土地使用期限制度,中国城市发展的一颗“定时炸弹”》),以及建立土地永久使用制度的必要性。本期城市规划者之友,作者将进一步探讨在既有政治制度框架下,建立土地永久使用制度的可能性。
长期以来,人们认为土地私有制、或实质相当于土地私有制的土地永久使用制度与我国的社会主义制度相矛盾,因而土地永久使用制度“断不可行”。这里,笔者不打算探讨社会主义制度究竟意味着怎样的土地所有制安排,而仅仅试图论证“政治宣示可以和政策安排分别开来”。如果这一点可以成立,土地永久使用制度与我国的社会主义经济制度就并不矛盾,土地永久使用制度就有了可能性。
首先,让我们考察“政治宣示可以和政策安排分别开来”的两个例子。
例一:中国古代有“普天之下,莫非王土”的说法。翻译成现代汉语,就是“领土内土地属于皇帝所有”。一方面,皇帝和臣民都认可“普天之下,莫非王土”;另一方面,私人的土地所有权一直存在。尽管远不是现代财产权制度的“风能进雨能进,国王不能进”的概念,但古代帝国政府承认私人的土地所有权。这一事实,各个朝代的法律文件可以佐证。甚至,《大清律例》有违民间习惯地规定“典权期满三十年不赎回即作绝卖”,用以保护私人土地所有权。
一方面“普天之下,莫非王土”即“土地属于皇帝所有”,另一方面土地可以私人所有,是不是矛盾呢?不矛盾。按照现代的理解,前者所称的“皇帝所有”,宣示皇帝的主权,是政治宣示;而后者,则是基于习俗、传统的承认,便利生活和生产的一种经济政策。可以见到,政治宣示和政策安排可以相互“背离”。这里用的“背离”加上引号,是因为看似背离,实则不背离:因为政治和政策是公共事务中不同层面的议题。政治安排更基础,在长期内保持稳定;而政策安排则更具体,更能够随着实际需要而变化。
例二:1946年通过的《中华民国宪法》第143条说:“领土内土地属于国民全体,人民依法取得的土地所有权应受法律之保障与限制。”这里,一方面说“土地属于国民全体”,另一方面又说人们有“依法取得的土地所有权”。是不是矛盾呢?
不矛盾。同样道理,“领土内土地属于国民全体”宣示国民的主权,是政治宣示;保障与限制“人民依法取得的土地所有权”是政策安排。20世纪帝制终结,民国建立,国家的主权者从皇帝变成了国民。“普天之下,莫非王土”,也就是“领土内土地属于皇帝所有”,就变成了“领土内土地属于国民全体”。与此同时,便利生活和生产的私人土地所有权继续得以承认,政治宣示和政策安排再一次分别开来。
这样看,将政治宣示与政策安排分别开来的做法,在我国政治制度的历史上可谓“古已有之”。在现行政治制度下,我们依然可以这么做。这么做,一方面可以维系我们政治安排的稳定性,另一方面便利生活和生产的土地永久使用制度也就“不再纠结”。
《中华人民共和国宪法》第6条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”。这一条是政治宣示,它宣示了我国社会主义经济制度的逻辑:生产资料公有。土地属于一种生产资料,故土地也为社会主义公有,即全民所有和劳动群众集体所有。
政治宣示与政策安排可以分开。作为政治宣示的土地公有制,并不排斥作为政策安排的土地私有制。这个道理,其实已经悄悄体现在实践中了:房屋不能说不是一种生产资料(例如厂房、店铺等),而房屋的私人所有却由国家法律明文承认和保护。这是因为,房屋的私人所有作为由法律所承认的政策安排,与作为政治宣示的生产资料社会主义公有制可以分别开来,并行不悖。
土地与房屋都是财产,他们的所有权制度可以类比。所以,按照上述逻辑,即便是土地的私人所有,也与作为政治宣示的生产资料社会主义公有制并不矛盾。如果土地的私人所有都不与国家政治制度相矛盾,那么建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权就更不应当被排斥。所谓的“不应当被排斥”,就是不应当设定期限使用制度,对权利的行使进行限制。
值得说明的是,长期以来有一种观点认为土地使用期限制度的意义,在于限制私人土地权利,伸张公共利益。前文已经论述过(传送门:《住宅70年后续期,本不用交钱,但是……》),随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的出台,国家已经基本建立了行政征收征用制度。通过基于公共利益需要的征收、征用,而不是通过土地使用权到期收回的方式平衡私人土地权利和公共利益,更与世界通用做法接轨。
当然,这里强调建立土地永久使用制度的可能性,并不是说不需要对私人土地权利的限制。作为城市规划研究者,笔者深知城市规划实际上就是政府为了公共利益的需要、对私人土地权利进行的限制——你弄一片地,盖个楼,不能想盖多高盖多高,规划管着你,这就是限制着私人土地权利。如果单方面强调保护私人土地权利,忽视对私人土地权利的限制,那么城市规划将尽失合法性基础。
这里有美国的教训可供参考。美国因为“先有家后有国”,“私有财产神圣不可侵犯”的观念深入人心,也是美国联邦政府的根基。因此,在20世纪初,限制私有产权的用地分区控制制度(zoning regulation)和城市规划制度(city planning)“不受待见”;花费了几十年的时间、通过联邦最高法院的一系列判例才逐渐确立。即便如此,今日美国城市的诸多问题,比如城市蔓延的失控,还是根源于政府无法充分地限制私人产权,服务公共利益。
为城市规划等限制私人财产权利的政府活动奠定法律基础,《中华民国宪法》第143条规定:“土地所有权应受法律之保障与限制”——保障和限制是同时存在的。这样规定,在中国人看来不足为怪;因为我国“先有国,后有家”的观念根深蒂固,限制私人财产权的观点,比起在美国,更容易被人接受。也正是因为有了这条宪法授权,城市规划、用地分区控制、土地税收、公共利益征收、市地重划、“非因劳力资本而增加的土地价值归人民共享”(即孙中山先生的“平均地权”)等土地管制法律和政策,在民国法律框架下,才具有了合法性。
任何土地制度和土地政策的制定,都必须考虑到个体利益和公共利益的平衡。与美国“先有家后有国”的历史的形成不同,我国的政治传统是强调“先有国后有家”,私人权利长期以来得不到足够的法律保护和承认。解决我国城市的诸多问题,现在来看,矛盾的主要方面是在更好地保护私人土地权利,让有恒产者有恒心。土地永久使用制度的意义,就在于让有恒产者有恒心。政治宣示可以和政策安排分别开来的观点,为这一制度提供了制度设计上的可能性。
最后值得说明的是,有人认为土地使用期限制度的宪法依据是第10条第1款(“城市的土地属于国家所有”)和第4款(“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”),而非上文讨论的第6条。我认为,第10条是第6条(“社会主义经济制度的基础”)的具体化,是土地制度改革“操刀”的对象。本文没有着墨讨论第10条的原因是,所谓的“具体化”是政治宣示到政策安排的过程,这个过程不应当是僵化的、字面意义的。如果确立了这个观点,操刀修改第10条的路径,就逐渐清晰了。
作者:徐南南,哥伦比亚大学2013届城市规划硕士
编辑:陶方飏
校对:张凤琴
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