20世纪90年代以来,西方学界和政界都开始反思以结果为导向的民主选举治理模式,认为以投票为中心的代议制民主无视公民的话语权和政策诉求,可能导致多数人的暴政,而转向以过程为导向的协商式治理,通过具体的市镇会议、公益活动、基层研讨、司法实践乃至议会活动等形式,借助协商使民主的理想更接近现实。
协商治理追求民主的真实性、更好的公共理性以及公共政策的合法性等非效率性价值,因此协商治理一出现即被视为治理的民主范式变革,并以此区分于其他公共治理范式。除了克服投票的一次性决策缺憾,人们对于协商的偏好和转向还来源于协商本身的诸多优势,包括信息的全程透明公开、各阶层有平等机会参与质询和公共论辩,可以反复论证选择的正当性,有利于帕累托次优的决策,减轻或克服有限理性的影响,产生更广泛的共识,提高参与者的道德或智力品质,有利于决策的执行,等等。由协商民主开启的范式变革打破了选举民主的垄断地位,特别是为后发国家的治理路径选择提供了更多可能空间。
但是不到30年的协商治理范式在世界范围内的实践还是遭遇了不小的阻力和技术困境。
首先遇到的第一个挑战就是规模难题,“面对面社会”(face to face society),即小规模的团体在决策前进行讨论的形式,能否应用于大规模民族国家的“疆域社会”(territorial societies)呢?即使是在同一地域,当参与者超出一定的数量(在20人以下可行),协商很有可能无疾而终,因为演讲将替代对话,修辞的吸引力将替代理由充分的论辩。规模难题意味着,直接的协商参与者毕竟是少数,多数人并不能直接参与协商论坛,因此有学者宣称协商民主的合法性是不能实现的。
协商遭遇的第二个挑战是协商的时间成本和经济成本问题,即使协商是件好事,它又有多少好处呢?或者像经济学家所说的那样,证明协商有效的所有努力、时间成本或者决策成本是不是太大了?这是伊思·夏皮罗在《最理想的协商》一文中提出的问题,也即多少协商才够用?不可回避的是通常协商都不可能一蹴而就,费时劳力耗财是常态。
第三个挑战就是集体决策困境或者说公共理性困境。为了增加代表性,协商参与者可能来自不同的阶层,他们受教育背景不同,分属于不同团体、文化和行业,如何通过协商达到多元一致?如果找不到弥补不平等影响的方式,那些在协商中最成功、最有能力的人将可能完全是那些处境本已最好的人。诸多挑战并没有影响协商式治理在世界各地的蔓延,与这些挑战同时并存的是多方的对话、磋商、讨论、听证、交流、沟通、商议、辩论和争论等在全球越来越频繁地呈现,通过有组织的理性话语,在反思和包容中寻求利益冲突下的协作共赢是大多数组织的优选。
事实上,从单向度的平面协商走向多向度的立体协商,即联合式协商,在理念和技术上的跨越,正在帮助协商式治理开启新一轮的范式变革。
联合式协商需要突破常规协商在观念上的桎梏、人数上的束缚、时间上的跨度、技术上的壁垒和决策上的狭隘,从结构层面进行全方位联合,通过创建一个协商系统来高效达成协商目标。
首先是协商理念的变革,在多元且冲突的利益群体中能否实现罗尔斯曾提出的“重叠共识”。用科恩的话来说,每个人诉诸的都是“真理,但并非全部真理”,也即在适度压缩个人理性的情形下,或者用中国古语中的“求同存异”来寻求大范围、冲突利益下的协商共识,这既是协商理念和价值观的共鸣,也是需要长期培育多方实践才可能实现的多元公共理性。
其次是协商技术的变革。20人左右的小规模协商无论意见有多冲突,其实并无太多技术可言,因各方能充分表达意见,意见不能统一仅是人的问题而非技术。但联合协商要求短时间、超人数、多声音下的合作,多样化的社团、多平台的网络和多组织间的交互作用,一种多层叠加的立体式“公共对话”将会产生,这对协商组织者的协调技术、参与者的对话技术、移动互联网的直播技术和决策表决技术等都提出了新的挑战。
再者就是联合式协商能否常态化的问题。如果运用联合式协商提升了协商理念、提高了协商效率,那因此调用更多资源是否可能导致成本增加,难以持续?其实联合式协商通过填补“结构洞”,约请更多层面、更广泛代表性的利益相关者或专家团队、媒体成员参加,利用移动互联网的诸多免费平台,在信息化时代有足够的低成本操作空间,且因更多汲取多元意见,可以呈现更多合法性证据,反而减少了未来协商决策不能落地的困惑。