封面图片:美国底特律市街头被废弃的建筑。
没有永远发展的城市。我国现行的城市土地制度和土地政策不仅无法挽救衰落中的城市,甚至给城市的命运埋下了一颗“定时炸弹”。
(图片来源:Getty Images)
编者按:上一期推送文章中,我们探讨了土地使用权到期后,能不能续期、怎么续期、交多少钱等问题(文中有传送门,或点击文末“阅读原文”阅读上期文章);本期文章,作者通过设想未来将可能普遍出现的情形,结合现有法律与政策,进一步分析现有土地使用期限制度的合理性。作者认为,现有的土地使用期限制度扭曲了市场的未来预期、抑制了房地产市场的有效需求,是我国城市发展的一颗“定时炸弹”。
最近看到多篇讨论土地使用权的文章都谈到房地产税,认为征收房地产税可以替代土地使用权续期。在我看来,这种替代只能解决政府收入从何而来,而更根本的问题——土地使用期限制度扭曲了未来预期、进而抑制了房地产市场的有效需求——则没有解决。后者不加以解决,即使有了房地产税,政府的收入也是无源之水。我认为,我们有必要结合房地产税法的制定,通过法律的形式,确立土地永久使用制度。拆除土地使用期限制度这一给我国城市发展埋下的“定时炸弹”。
众所周知,我国城市土地归国家所有,土地使用权有期限限制。《物权法》第149条规定:
“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。
非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。……”
《物权法》的这一规定连同其他有关法律文件,确立了我国的土地使用期限制度。值得玩味的是,住宅用地的“自动续期”到底如何理解且不谈(请参考上期文章,传送门:《住宅70年后续期,本不用交钱,但是……》),为什么不规定非住宅建设用地使用权也“自动续期”呢?2007年法制出版社出版的《中华人民共和国物权法释义》记录了当年物权法草案起草者们的思考。根据这本书,之所以不设计非住宅建设用地使用权“自动续期”,是因为“非住宅建设用地的使用权人仅需要在特定的期限内使用建设用地,过了该期限,就没有使用该土地的必要。[1]”这一句话,乍一看有道理;仔细一想,大有问题。
的确,工业、教育、科技、文化、卫生、体育、商业、旅游、娱乐等用途的使用权人,极少有连续从事该用途超过五十年的——想一想,世界上的“百年老店”为数并不多。考虑这一点,立法者认为现在40到50年的土地使用权期限已经足够,并没有错。然而,土地使用权人使用土地的方式,远不止“用”这一种;诚然,如《物权法》第135条所说:
“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,……”
“过了该期限,就没有使用该土地的必要”中的“使用”,恐怕只覆盖了建设用地使用权的“占有、使用和收益”三大权利中的“使用”,是狭义的“使用”。按照第135条理解,土地使用权人也有“收益”的权利,收益也是土地使用权的一种使用。
怎样收益呢?最简单直接的收益,就是转让土地使用权。并且,转让土地使用权的活动受到《物权法》第143条的保护和规范:
“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律另有规定的除外。”
如果考虑到收益也是土地使用权的一种使用,土地使用权人可就不“仅在特定的期限内使用建设用地”了。这“特定的期限”,将严重减损转让土地使用权人的使用权利,并接连产生其他负面影响。
为什么呢?我们不妨设想一个情形:2000年,一个房地产商在某一线城市核心地段买了片地,盖了栋写字楼。自己持有,前十几年租金赚得不少。2030年,因为经营不善、设备陈旧,租得不好,自己手头又缺钱,想卖掉自己的楼和楼脚下的土地的使用权,行使土地使用权中获取转让收益的权利。潜在的购买者得到该楼出售的消息,开始研究政策,结果发现,《物权法》第144条说:
“建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的,当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定,但不得超过建设用地使用权的剩余期限。”
又《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条说:
“土地使用权出让最高年限按下列用途确定:……(四)商业、旅游、娱乐用地四十年;……”
又《城市房地产管理法》第22条说:
“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。”
也就是说,买了这块地,也就用10年;2040年以后再用,得政府批准,还得再缴纳土地出让金。这时候,他们不得不掂量:“这写字楼有多陈旧?翻修或者翻建要花多少钱、多少时间?10年之内获得的租金收入抵得上这个成本吗?即便租金收入还可以,我能付得起到期后的土地出让金吗?即便付得起,不敢说政府一定不会因“公共利益需要”收回我的土地,毕竟这地块区位这么好……它收回去,我的成本也得不到补偿。哎!10年以后的事儿不能指望,我愿意为这块地支付的价格,绝不会高于10年内租金收入的贴现值扣除翻建成本和我所期待的利润。”
我们可以再想象一下没有土地使用期限、也就是永久使用的情况下,潜在购买者的“算盘”:“这地块区位真不错,我可得好好花时间琢磨琢磨可以用来干什么。如果楼太破旧,我就多花点儿钱翻修一下,或者干脆扒了建一栋更好的楼;反正来日方长,有的是时间收租金。我乐意支付的转让价格嘛……只要这地块区位好,以后也好再卖。”
我们比较一下两种情形:其他条件不变,潜在购买者们愿意支付的转让价格,也就是他们的报价,在永久使用的情况下一定比在有使用期限的情况下要高。而出售者能够接受的出价,很有可能就在这两个报价之间。在有使用期限的情况下,他会想:“啊呀,报价太低了。索性我不卖了,自己凑合着用到期限结束,收益还多一些。”但是,在永久使用的情况下,他会想:“哎哟,他们几个的报价都挺诱人,看谁出的多,长得又顺眼,我就卖给谁。”
由此可见,使用期限的有无,会影响到土地使用权转让交易能否达成。然而,买卖有无是看得见的影响,而影响又不止如此:
首先,有交易,政府就能获得税收;交易不成,税收也就没有了。这是政府所不愿意看到的。但或许可能的另一种情况是,出售者还是接受了在土地使用期限制度下形成的较低的交易价格,达成了交易。但显而易见,这样形成的交易价格低于土地永久使用制度下的交易价格。
值得注意的是,政府从房地产行业中获得的税费收入,交易环节税收只占一小部分,主要的则是土地出让金,或是在房地产税制度确立后的房地产税。和交易不成一样可怕的,是被抑制的交易价格,甚至后者更令人担忧。毕竟,土地出让金的形成,取决于潜在土地竞拍者的心理报价,而他们的报价则基于当下房地产交易价格给出。同样,房地产税计税的基础,也是房地产交易的价格。
由此,作为政府的收入,无论是形成定期固定现金流入的房地产税,还是形成一次性大笔收入(lump sum)的土地出让金,都会因被抑制的房地产交易价格而大打折扣;其“罪魁祸首”,就是土地使用期限制度。有些人设想的政府通过设置土地期限,“到时候还能再赚一把”,实际则不可能。因此,如果说为了筹措政府收入而设置土地使用期限制度,那么恰恰南辕北辙、缘木求鱼了。只有允许土地永久使用,允许不仅是住宅建设用地,而且是土地价值更高、增值潜力更大的工业、商业用地也可以永久使用,才能让“有恒产者有恒心”,让土地滋生财富,政府进而获得收入。
配合土地永久使用制度,征收房地产税作为政府收入的筹措方式,也更为合理。政府为改善城市环境、提供公共服务花了很多钱,为了享受这些环境和服务,人们支付更高的房地产交易价格。由此,产生了房地产的增值。早在十九世纪末美国政治经济学家亨利·乔治(Henry George)就提出,为了社会的公平和进步,“土地增值部分应当归公”。
他的拥趸者,我国的革命先行者孙中山先生也提出了同样的观点。“三民主义”中的“民生”就是“平均地权”,“核定全国地价,现有地价归原主所有,革命后因社会进步所增长的地价归国家所有,由国民共享”。征收房地产税,就是房地产增值“归国家所有,由国民共享”的过程。说实在,政府掏钱修道路修学校的钱,也全不是印出来的,有进才能有出。
第二,现在房价这么高,房地产交易价格下来,政府少挣一点,我们老百姓的负担不也就下来了么,有什么不好吗?交易价格只是“病症”,不是“病因”。交易价格的下降,背后是整个城市的功能瘫痪。这是可怕的,却又是人们无法想象的。
设想一下:土地使用期限制度让原土地使用权人交易不成,他在接下来的期限内,“凑合一天是一天”。这样的土地利用效率,一定低于土地永久使用制度下交易达成后,新使用权人雄心勃勃开展改造计划的土地利用效率。也就是说,在土地永久使用制度下,利润的诱惑力会给我们的城市带来一栋更新的、更能满足市民需要的建筑;而使用期限制度下,制度的桎梏则只能让一栋半死不活的老旧写字楼再苟延残喘10年。制度的影响力是普遍的,推而广之,全社会的土地利用效率都会因有土地使用期限制度而降低。这样的话,我们的城市里将遍布半新不旧的建筑和半死不活的业态。所谓的“城市衰败”,不过如此。这一幕,不仅政府不希望看见,谁都不希望看见。
这话说起来看似危言耸听,实则就是一些西方城市的现实。美国以底特律为代表的老工业基地城市,随着产业调整失败、人口大量外流,在六十年代的辉煌之后不过短短50年,就已经到了土地所有者因交不起房地产税而大量放弃土地的境地。政府不得不将这些“弃地”收归国有。这时候的政府,只要你愿意来用这些“弃地”,恨不得白送给你,决口不会提给土地设置使用年限和收土地出让金。没有永远发展的城市,没有价格永远上涨的房地产市场。
这些道理,其实都是秃头上面的虱子——明摆着的。只不过,现在我们刚刚开启土地使用期限制度,最早的一批土地使用权也不过刚刚使用了20年,弊端还没有开始显现。加之房地产市场暂时还是交易火爆,大家还在“吃凉不管酸”的时候。
当然,历史还是给了我们足够的时间来思考和探讨这个制度安排问题。不过,这个时间一定不如我们想象的住宅用地使用权70年那么长,而是10年、20年——大批工业和商业用地使用年限一半已过的时间。
[1]胡康生主编,《中华人民共和国物权法释义》,法律出版社,2007年,第333页。
作者:徐南南,哥伦比亚大学2013届城市规划硕士
编辑:陶方飏
校对:张凤琴
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