文旅产业正迎来高速发展时期。据世界旅游组织测算,未来十年,我国文旅市场规模预计将超过30万亿元。文旅产业已成为带动地方经济增长的新动能。各地政府高度重视文旅蓝海市场的带动效益,抢滩布局文旅版图。而文旅项目的开发面临最核心的问题是钱从哪里来,尤其是对于资源优势不突出的地方政府,由于缺乏“吸睛”能力导致缺乏“吸金”优势,发展文旅项目更是面临融资困境。纵观国内文旅领域,生而惊艳引发资本云集的项目凤毛麟角,资源有限等待逆风翻盘的项目俯拾即是。因此,如何利用有限资源实现精细化发展并带动项目融资成为文旅新课题。
文旅项目的融资方式类型众多,具体方式的应用需结合项目本身的资源特性与开发诉求,在融资规划的基础上,做出理性选择。本文将在剖析现有政府融资模式的基础上,探讨普通文旅项目的融资路径。
地方政府文旅融资模式分类
01 热点模式
从PPP到专项债,以强带弱,多渠道申报积累发展资金
从直接向金融机构借款,到依托地方投融资平台融资,地方政府投融资模式几经变迁。自国发[2014]43号文等文件出台后,国务院开始剥离融资平台公司政府融资职能,PPP和专项债逐渐成为地方政府发展文旅项目的主要融资方式。但PPP在历经2015-2017年的“狂飙突进”之后,出现小马拉大车、融资不到位、虚假立项、增加地方隐形债务等多重问题,近年来发展势头减弱,各地政府陆续开展PPP清库行动。与之交替的是,专项债凭借落地快、成本低、范围广等优势,步入快速发展期。从2019年开始,国家对专项债支持力度越来越大、发行范围越来越广、关注度越来越高,部分PPP项目甚至退库改用专项债。根据财政部预算司最新公布数据,2019年1-12月,全国发行地方政府债券43624亿元,其中发行专项债券25882亿元,比2018年19460亿元增加了33%。传统专项债项目主要集中于高速公路、棚改及土储三类项目,而如今文旅、乡村振兴、生态环保、轨道交通、医疗教育、污水处理、片区开发等领域均有专项债发行成功。专项债在文旅项目融资领域发挥越来越重要的作用。
专项债与PPP模式对比分析
专项债是面向有一定收益的公益性项目发行的政府债券,侧重于为地方政府解决建设项目资金缺口问题,是保障重点领域合理融资的需求、刺激经济快速有效增长的财政资金使用管理手段。2020年专项债更是成为稳投资、扩内需、补短板的重要举措,国务院常务会议提出要加大专项债发行规模,文化和旅游部号召各地文旅部门要充分利用好专项债券的优势,推动文化和旅游领域重大项目落地实施,预期未来几年文旅项目申请专项债步入“窗口期”。对于优势不凸显的项目,专项债可发挥“托底”的功能,凭借资金来源灵活、申报领域多元、融资成本更低、落地速度更快等优势,专项债迅速捕获文旅界的眼球。随着政策红利的释放,专项债额度与应用范围进一步扩容,并且专项债可作为资本金撬动数倍民间资本投资,从而获取项目启动资金。在多重优势的叠加之下,预期专项债在文旅界将有更大的作为。
专项债模式主要优势
专项债优势的发挥有赖于专项债的获批。从发债流程来看,项目立项与入库是前置条件。因此申报要点的梳理成为文旅项目引入专项债不可或缺的命题。从以往专项债发行情况看,申请成功的文旅项目本息覆盖率较高,多在重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区发行。因此,地方政府可适当地与专业机构合作挖掘当地资源,策划优质、重点项目;再充分做好项目包装整合工作,以大项目带动小项目,统筹项目包的盈利能力,提高项目整体收益率。其次,根据文旅项目特点和所涉及的领域,从生态环保、农林水利、市政和产业园区基础设施等与文旅相关联领域进行申报,多渠道积累发展资金,为项目的可持续发展蓄力。下面将通过具体文旅专项债案例总结更多的专项债申报要点。
专项债申报流程
{
案例剖析
赣西经济转型专项债
}
世界知名旅游项目与周边新建项目整合融资,以强带弱,盘活全域
江西省赣西经济转型(宜春旅游)专项债券(一期)发行规模为5亿元,品种为记账式固定利率附息债券,期限为10年,利息按半年支付,发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市流通,债券到期后一次性偿还本金。募集资金拟用于建设明月山温泉洪江禅意小镇(一期)、宜春体育公园和宜春市袁州古城。债券偿债来源为项目收入,包括景区门票收入、停车场收费收入、广告业务收入、商业收入及募投项目其他经营性收入等。本期债券债务收入、支出、还本付息、发行费用等将纳入政府性基金预算管理,偿付保障程度较高。
赣西经济转型(宜春旅游)专项债券发行流程
赣西经济转型(宜春旅游)专项债发行结果公告
数据来源:江西财政厅,城市空间整理
赣西经济转型专项债的发行提供两大重要启示:
① 项目组合策略:以强带弱,将名气大的重点项目与不知名的新建项目组合发行债券,从更大层面带动地方经济发展。
赣西经济转型(宜春旅游)专项债券(一期)包括三大项目,分别是明月山温泉、宜春体育公园以及宜春古城公园。其中明月山温泉依托本底资源与已有项目的知名度开发建设,是在文旅较为成熟的基础上开发的项目,对市场资本的吸引力较强;而体育公园作为区域新建项目,建设内容主要为院校及公共服务设施,旨在提升公益服务水平,宜春古城公园旨在实现袁州古城复兴,一期建设内容同样偏向公益性服务,对资本的吸引力较弱。从预期收益来看,明月山温泉的收益水平明显高于体育公园与古城公园,两个公园单独融资的难度非常大。但与明月山温泉项目打包融资,可起到以强带弱全域盘活的作用。因此,专项债一期以明月山为明星项目整体融资,其中明月山融资额2.5亿,占比50%,体育公园融资1.5亿,占比30%,古城公园融资额1亿,占比20%。以强带弱的融资额度分配有效带动区域项目累积启动资金。
赣西经济转型(宜春旅游)专项债项目组合
② 前期准备策略:与多个专业机构合作,精准判断申报要点,高效编制申报材料。
小结
文旅专项债申报的两项核心准备事项
02 传统模式
存量带增量,高效利用政策性资金力量
传统融资模式即政策性融资模式,它以中央政府或省级政府为主导,对特定区域、特定领域、特定行业给予一定的政策倾斜来扶持或鼓励项目建设。在文旅产业中,常见的有 “3+1”种渠道,“3”是指政府专项资金下的专项补助、贷款贴息、奖励,“1”是指面向农、林、牧等特定领域的专项贷款。比如经常会涉及到的中小企业发展专项资金、高端文旅项目贷款贴息、扶贫专项贷款支持等都属于此类模式。传统融资模式具有政策性强、用途特定、低/零成本、涵盖领域广等特点,上级政府多统筹布局,统筹考虑各市县平衡,甚至会在某些领域给予欠发达地区一定程度倾斜,除了获取资金支持以外,政策性融资很大程度上意味着政府背书及多方位支持,地方政府应充分重视、积极申报。
广东省部分专项资金概况
对于此类申报,要遵循提前谋划、存量带增量、重视项目包装的原则:
① 存量带动增量,以个别优质项目带动同类项目。政性融资手段多为先建后补,具体操作中,可先聚焦搞好、做活某一个优质项目,再将此项目与同类项目打包申报,以提高审批通过效率,实现区域整体效益最大化。
② 相关叠加关联,为同一项目灵活申报多个领域。同一个项目既可以从文物保护、非物质文化遗产保护、全域旅游等文旅强相关领域申报,也不要忽视乡村振兴、生态林业建设、基建投资及管理等关联性领域,要做到广撒网、多申报。
③ 规划推进计划,以专业规划方案呈现项目价值。政策性融资中专项资金是针对已入库的项目进行发放,项目需提前准备好立项、环评、可行性研究等批复材料。在经济效益外,上级政府偏好具有战略性、区域带动性的项目,建议地方政府与专业机构合作,做好战略规划及概念规划等前期工作,对项目进行合理包装及价值挖掘。
03 新兴模式
资源科学配置,培育优质项目为市场化融资铺路
随着地方文旅项目逐渐成熟,越来越多地方政府采用市场化融资手段,比较常见的有政府投资基金、资产证券化、REITs、融资租赁。政府投资基金适用于债务负担轻的地区,但要注意规避明股实债等可能加大地方政府债务的行为。资产证券化则更依赖于基础资产未来特定期间内现金流的实现情况而不占用融资主体的贷款和发债额度,其募集资金既可用于生产经营,也可用于偿还借款。近些年得到广泛应用,如华侨城、携程、齐鲁文旅、海昌等企业和文旅项目基于景区内门票、酒店收入、交通票、演出收入等基础资产,采用ABS、ABN等方式成功发行资产支持证券融资产品。REITs坚持“权益导向”,不依托融资主体信用而依托资产权益、资产基础。虽然目前依旧处于试点阶段,全国实践不多、经验不足,但依托庞大的基建市场,相信未来必大有可为。融资租赁则可作为补充手段,当项目流动资产不足时,将景区内旅游酒店、大型设备(索道、交通工具)、游玩设施等单项核心设备作为融资租赁物,降低购置大型资产的资金压力。
新兴融资模式
新兴融资模式形式灵活、依托专业化运作,不涉及地方政府债务,能够有效撬动社会资本、拓宽融资渠道,但由于制度环境不成熟,新兴市场模式融资难度高,且需要依托优质资产、预期收益发行实施,对项目质量要求较高。要发挥此类模式的融资作用,需做好以下准备工作:
① 谋划储备优质项目,科学配置现有资源。地方政府须做好项目储备,待项目成熟后将优质基础资产拆分出来,同时将现有项目中适合融资的项目打包整合,实现科学配置。
② 挖掘潜在资源价值,变沉睡资源为抵押资产。地方政府要转变思路,与专业机构合作,评估挖掘基础设施、农林资源、生态资源等资源价值,将过去沉睡的资源变为实实在在的资产。如浙江华东林交所已成功将林权、农林产品、生态资源抵押贷款,提供135亿元的融资服务。
地方政府文旅项目融资规划建议
以上融资模式适用条件差异较大,在项目开发不同阶段各有侧重。文旅项目融资方式的选择须建立在对区域价值及项目基础的清晰认知基础上,灵活应变,在不同阶段通过组合、打包的形式最大限度发挥各类融资模式的优势。综合上述的分析,针对资源有限的文旅项目开发,可参考以下融资组合建议:
① 发挥“专项债”托底功能:初期可利用优质项目发行专项债获取启动资金,解决基础设施建设等重大资金来源,发挥专项债的托底功能。
② 通过“专项债资本金+民间资本”发力建设:在项目建设运营期,可在政策允许范围内,以专项债作为项目资本金,通过“专项债+民间融资”起到“四两拨千斤”的作用,吸引民间各路资本发力,以专项债作为资本金撬动数倍以上的民间资本。
③ 巧借“专项资金”加码资金:除了专项债与民间资本,可辅助采用政策性融资手段,多渠道申报专项补助、贷款贴息、奖励、专项贷款等政策性专项资金,为项目建设运营加码资本。
④ 激发“市场融资”续航作用:待项目发展到一定阶段,以优质资产为依托,补充采取金融化融资手段,扩展融资渠道,利用政府投资基金、资产证券化、REITs、融资租赁等形式扩张资金,发挥市场化融资的续航作用。
上述融资方案的实现,其前置条件是融资政策的申报获批。而不论是哪种融资手段,都必须做好充分的准备工作,包括充分了解相关融资政策及融资手段,及时与上级政府沟通,制定专业的规划方案与申报材料等。在此过程中,可借助专业团队制定顶层战略规划、项目规划策划、精准融资设计等方案,借其专业度助力项目提高项目融资水平。
伍 俊 Jay Wu
战略规划总监(深圳)
曾任职AECOM华南区经济策划总监,负责华南区经济规划业务线的管理及发展,在住宅、商业、区域开发及特色小镇等方面有丰富经验。
戴丽芳 Ivy Dai
资深咨询顾问
韩亚丹 Jerry Han
战略咨询顾问
毕业于四川大学管理学专业(硕士),多次参与政府部门课题研究及实地调研,曾参与战略规划、产业规划相关工作,擅长从战略性、前瞻性视角分析问题。
李家欣 Scarlett Li
毕业于华南师范大学地理科学学院,曾于中山大学规划院、广州市城市规划勘测设计研究院实习,对演化经济、专利网络形成专业的研究体系。