2019年,中央提出构建“五级三类”的国土空间规划体系。作为总体框架中重要组成的专项规划,其编制内容如何与总体规划、详细规划衔接,其编制如何适应“一张图”动态完善的要求,是国土空间规划体系构建需要解决的重要问题。构建常态化的国土空间专项规划编制的统筹管理机制,是解决上述问题的重要路径之一。
1.1 以往专项规划编制管理存在的问题
在过去实行垂直管理的空间规划体系中,不仅城乡规划、土地规划等主要的空间性规划的存在巨大的矛盾,各类涉及国土空间开发保护利用的有关专项规划也矛盾突出。在市县层面表现为空间要素管理权限的交叉、专项规划编制内容的打架,严重削弱了规划的权威性、严肃性,造成国土资源浪费、规划空间引导作用不足,建设项目审批效率低下落地困难,影响了空间发展的质量、效率。
产生上述问题的原因主要有以下几点。一是缺乏规划编制统筹管理的部门,农业、林业、交通、市政、文教体卫等各个专业部门,各自行使专项规划编制职责,从组织编制伊始就是无序的。二是缺乏统筹管理的制度设计;开展编制与否、底图是否一致、数据是否统一、重要的空间要素是否与其他专项矛盾,全分散在各个主管部门的编制工作中,整个过程往往是只进行一两轮的书面意见征求或线下部门会议,缺少形成常态化、制度化、强制性的统筹管理机制[1]。三是缺乏统筹管理的平台;专项规划所管控的重要空间要素需要落实到统一平台中才能对话、才能协同,由于缺少这样的平台,过去专项规划编制成果往往成为各部门各自“抽屉”里的成果,矛盾与否只有涉及到具体项目审批时方才知晓。
1.2 专项规划编制统筹管理的地方探索
2014年起,国家开始试点“多规合一”,推动探索土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划与环境保护总体规划等主要空间性规划的统筹协调。在改革过程中,各地的探索专注于三四项主要的空间性规划是否“合一”、形成有较多较好的经验,专项规划并不未受到过多关注,仅有少数地方先行探索。如厦门在2014年基本完成“三规合一”试点工作任务后,在2017年探索将全市涉及空间的百余项专项规划进行矛盾消解,并纳入“多规合一”信息平台统筹管理,进而构建空间性规划编制管理规则[2-3]。广州建立了以“市区联动”为核心、“四个校核”为重点的专项规划整合协调机制,并探索规划管理单元整合将专项成果法定化[4],湖南省年出台,将城市专项规划分为交通、市政设施、公共设施等5大类28项,提出专项规划的基本编制要求,并对各个专项规划提出针对性的编制要点,包括编制要求、规划目标、主要内容,成果要求等[5]。
2019年,在建立统一的国土空间规划体系的工作要求中,中央明确了专项规划在编制内容上的管理要求,即专项规划要以国土空间总体规划为基础,专项规划间要相互协同,专项规划与详细规划要做好衔接[6]。在原则性的规定之下,各地积极开始探索建构专项规划编制的统筹管理机制。2019年底,吉林省出台《吉林省国土空间专项规划编制目录清单管理暂行办法》,提出专项规划编制目录清单申请、审查、编制衔接、报批、监管的机制设计。2020年,河北省出台《市县空间总体规划编制导则》,要求国土空间总体规划编制中,要明确对专项规划的传导要求,要求制定专项规划清单,要求编制专项规划指引、明确专项规划深化细化的方向与重点。杭州发布《关于对国土空间规划编制实行计划管理的通知》,以计划管理为核心,提出了国土空间总体规划、专项规划、详细规划、城市设计等纳入编制计划管理,明确编制计划中申报、制定、增补、调整等四个基本步骤,并提出了管理监督的工作要求。
1.3 新时期专项规划编制全流程统筹管理重点
根据新时期构建“五级三类”统一国土空间规划体系的总体要求,专项规划编制的全流程统筹管理需要关注于以下几点要求。一是需要强化编制的计划管理。专项规划的编制需要落实总体规划的要求,却又与总体规划并非同时期开展,且其编制部门也是“三类”规划中唯一不限于自然资源部门,因此需要重视不同编制时点、不同编制部门的统筹,做到专项规划编制的动态管理;如杭州、吉林等地将专项规划进行目录清单管理、编制计划管理。二是关注编制过程与内容的管理,在编制过程中通过统筹管理,从而解决规划编制基础内容统一问题、解决空间管控要素协调问题。三是规划实施的管理,在规划编制完成后对于实施的动态管理、持续不断完善“一张图”。把握上述重点,加强专项规划编制安排的有序、编制内容的合理、编制实施的监督,从而推动规划体系的持续完善。
2.1 编制管理的总体思路
2019年,海口开展专项规划的编制统筹管理机制研究,探索构建“依托平台、全程管理、一口进出、统筹协调”的全流程统筹管理机制。统筹编制的管理思路主要包括以下四点。第一,施行空间规划编制的计划、编制与实施的全过程管理,具体包括事前的计划与指导、备案,事中审查论证,事后入库更新等环节。第二,依托信息化平台,实现线上管理、动态更新、实时交互,实现专项规划空间规划数据的共享共用。第三,实现统一归口管理,通过明确各专项规划在启动编制、上报审批及启动修编等各编制管理环节的“一口进出”报审模式。第四,发挥自然资源部门的统筹职能,由统一的协调机构进行专项规划内容审查、成果备案的统筹管理、综合指导。
2.2 编制管理的工作基础
2.2.1 国土空间规划一张底图
海口于2015年开展多规合一规划工作,划定了开发边界、基本农田、生态红线等重要的空间要素管控范围,已经基本形成了单一用地属性的一张图。虽然仍旧存在现状与新建、建设用地与农林地等的矛盾,但已经基本具备条件,作为专项规划要与一张图核对、纳入一张图管理的重要工作基础。
图1 海口市多规合一一张蓝图
2.2.2 全市专项规划梳理与分类整理
2019年,海口对全市专项规划进行全面梳理整理工作,作为完善专项规划编制管理的重要工作依据。一是,了解海口市专项规划编制的现状。经过梳理,海口当前已经开展编制的专项规划共28项,包括电力、环卫、加油加气、燃气、综合管廊、文教体卫等。二是,梳理海口市专项规划编制存在的问题。由于国家对于专项规划的编制类型与精度并无统一要求,海口根据自己的行政层级、沿海的城市特征与城市管理的实际需求,自主选择专项规划的编制类型与深度,形成了以项目为核心的专项规划、系统性不强。此外,专项规划存在较多的空间冲突,如电力专项就有11处于控规不符,12处与现状不符。三是,进行专项规划分板块整理、分要素梳理。结合国土空间总体规划编制的最新要求,以及海口的空间管控特色,将专项规划划分为自然资源保护与利用、居住空间与公共配套、乡村发展等9大管控板块,提出需要编制的49项专项规划,明确主管部门、提出建议编制时序,并提出专项规划纳入一张图平台管理的空间管控要素的要求,包括管控要素、管控等级、管控规模、管制要求等。
2.2.3 专项规划协同信息平台
2019年海口着手搭建信息化平台,该平台承载有空间数据共享、空间数据检测、部门业务协同等功能模块,可以应用于专项规划编制、审批管理等工作的线上管理,为专项规划持续更新、一张图不断完善提供的技术支撑。
2.3 编制管理的工作机制
2.3.1 统筹机构
在专项规划的编制管理中,主要是统筹协调部门、规划组织编制部门,海口首先明确这两个部门的职责,以保障编制管理工作的有序开展。
一是,自然资源部门的统筹协调职责。根据海口市机构改革的最新要求,海口市专项规划协调管理机构由海口市自然资源和规划局承担,通过内设专门的管理处室,负责各部门规划编制的统筹协调、与一张图冲突的技术审查、入库管理与动态更新等工作。
二是,梳理规划编制部门的编制职权。机构改革后,部分主要的专项规划的编制已经归属于自然资源规划局,如林地保护利用、海洋功能区划和海岛保护、村庄建设规划、风景名胜区规划、历史文化名城名镇名村等。但是,涉及空间利用的其他领域专项规划仍由各相关专业部门负责,例如,交通类专项规划(综合交通体系规划、轨道线网规划、公共加油加气站布局规划等)、市政类专项规划(水资源规划、燃气专项规划)的规划,等等。因此,在专项规划统筹编制管理的过程中,海口要求各个专业部门要负责做好行业主管专项规划的组织编制,在统筹管理过程中,在编制内容、编制流程、入库管理上,在规划内容上和编制流程上遵守统筹协调机构(市自然规划部门)的统筹管理规则。
2.3.2 管理程序
根据规划编制的全工作流程,规划编制统筹管理的程序主要分为编制管理和审批管理两个方面,海口将这两方面从时序上分为三个主要阶段,第一阶段是规划编制前,主要是编制计划与工作组织阶段;第二阶段规划编制过程中,主要是规划编制上报审批前阶段;第三阶段是规划编制后,主要是规划审批之后的实施以及后续的修编修订阶段。通过制度设计,海口尝试对专项规划的编制进行全过程跟踪把控,界定规划编制的各个管理环节,严格把关各阶段规划编制成果,实现对规划编制全流程的统筹协调。
一是编制计划管理。规划编制前的统筹管理重点主要在于通过编制计划的制定推动规划编制组织工作的有序。第一,通过规划编制计划管理实现按需有序的规划编制。海口开展相关研究提出在一定时期内制定全市的规划编制计划,统筹五年、三年或者年度的专项规划的编制,有利于架构完整的规划编制体系,避免规划的重复,同时利于及时查缺补漏、出现短板。第二,通过规划编制启动前的备案管理实现编制信息共享的规划编制。越早的编制相关信息的共享越能及早发现并解决规划矛盾。因此,海口在具体的规划编制工作开展前,提出应当由规划编制机构向统筹协调机构报备,并通过信息化平台及时进行编制信息的共享。
二是编制过程管理。规划编制过程中的协调工作已有一些传统的工作机制,例如多部门的意见征集、规划委员会的顶层协调等等,但往往出现一些走过场的情况。海口探索通过制定管理办法对编制过程的协调作出明确的规定。第一,开展规划的协调性审查。各部门专项规划在按照相关法定程序上报市政府及市级以上的部门审批前,应当由负责编制部门将规划报送自然资源部门审查,通过后方可依法上报审批。自然资源部门应当在收到报送材料后一定工作日内提出书面审查意见。对关系国民经济和社会发展全局、涉及重大社会公共利益或者可能对人民生活、生态环境产生重大影响、涉及其他专项规划编制与修改的,可根据实际情况适当延长。第二,规划的备案管理。从规划编制完成到获批短则数月长则数年,这段时间的规划管理往往采用的是旧版规划。但是,其他正在开展或即将开展的规划是要以该规划的旧版为依据、还是更多的参考新版规划。显然,新版规划虽未获批但是内容已经稳定,并且体现了新时期、新环境下的发展要求与空间诉求,是其他相关规划编制的重要参考。因此,各部门专项规划应当自审查通过之日起一定工作日内,由组织编制部门报送自然资源部门,并将重要的空间要素纳入信息化平台,作为临时图层,供其他规划编制作为参考。
三是规划实施的管理。各部门专项规划报市政府或上级政府审批之后,应当及时进行共享。第一,规划成果的入库管理。专项规划应当自批复之日起一定工作日内,由组织编制部门报送存档、纳入综合平台。第二,规划成果的动态更新。报批施行后的修编工作,由组织编制部门应当向自然资源部门提交修编方案、接受审查,审查通过后按程序修改规划。
2.3.3 统筹内容
在统筹管理各个阶段,对专项规划的管理内容重点是不同。在规划编制前,协调的重点是规划编制基础资料的统一;应当由自然资源部门提供基础资料用于规划编制,包括一张图的空间信息,数据格式标准,入库要求等等。在编制过程中,协调内容着重于工作底图是否符合要求、数据格式是否执行入库标准,以及与其他空间规划内容是否存在矛盾冲突。
2.3.4 依托平台
由于海口的信息化平台正在搭建中,因此,统筹规划编制的制度设计从需求端提出对平台功能的要求。一方面是平台的基础功能。一是规划冲突检测,支持专项规划与“一张图”的空间冲突分析,这是平台应具备的基本功能。二是,规划编审管理流程的线上操作与留痕。规划协调实行全过程的网上管理,应当具备规划提交、意见征集、审查回复等各项线上管理操作的功能。同时,为了便于督查,以及日后冲突矛盾处理留有依据,平台应当对线上的管理进行留痕,以进一步规范各个工作环节。三是规划信息的共享。经过协调审查、上级审批的规划,应当及时进行规划信息的共享,因此,平台应当具备共享数据的功能,并且支持各类临时图层的叠加;通过平台共享的数据应该设定密级管理,分别部门内部使用与公开共享等级别。另一方面,是平台的部门接入。统筹规划管理的重要功能是让全市涉及空间的各个专业部门能够协同编制、完善并应用“一张图”。同时,平台还更多的让其他相关部门以及社会大众接入,共享与之利益相关的空间规划信息。
海口市的专项规划规划编制统筹管理机制尚在研究阶段,还需通过规范性文件的出台、各部门共同参与实施,来检验这一制度设计。结合新时期国土空间规划体系构建不断提出的新要求,本文思考提出几点还需要深入解决的几个问题,以更好的统筹专项规划编制工作。
3.1 总体规划对专项规划的传导实施要求
从多地制定的国土空间总体规划编制导则来看,都提出要在总体规划中明确专项规划编制清单,提出目标、指标和空间布局上的约束要求和技术指引,但是这样原则性的要求,以及通过总体规划文本来管控的方式是否足够、需要细化。在专项规划编制过程中,本级国土总规与上级专项规划存在冲突矛盾该如何化解,也是要思考的问题。此外,结合国土空间总体规划一年一体检、五年一评估的要求,专项规划的体检评估如何开展,涉及空间联动调整的机制还需要细化、涉及指标调整的工作机制还需要完善。
3.2 专项规划与详细规划的衔接
在海口以及各地的已有的实践中,强调的多是专项规划对于总体规划的落实、专项规划之间的协同问题。但是,随着规划实施的推进,专项规划与详细规划的衔接问题如何优化安排还需要更多探索,包括如何强化专项规划对于详细规划的系统性技术支撑、以及突出详细规划整合专项规划的平台作用。详细规划制定实施过程中对于专项规划的反馈调整机制还需要优化设计。此外,新时期在全域空间管控下,开发边界外“详细规划”层级的“多规合一”村庄规划,要如何对接专项规划。
参考文献
[1]严明昆. 落实规划编制办法要求 加强总体规划统筹作用——专项规划编制的现状、问题与对策[C]// 生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集. 2008.
[2]何子张, 吴宇翔, 李佩娟. 厦门城市空间管控体系与“一张蓝图”建构[J]. 规划师, 2019, 35(05):22-28.
[3]郑雅彬. 面向“多规合一”的厦门空间规划编制组织机制研究[J]. 城市规划学刊, 247(S1):41-45.
[4]黄慧明, 陈嘉平, 陈晓明. 面向专项规划整合的空间规划方法探索——以广州市“多规合一”工作为例[J]. 规划师, 2017(07):62-67.
[5]湖南省省住房和城乡建设厅.《湖南省城市专项规划编制要点》[Z].2017-04-18
[6]中共中央,国务院.《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[Z].2019-05-28