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实施公交导向开发(TOD: Transit-Oriented Development)战略已成为世界各国人口稠密地区的城市发展共识。围绕轨道交通推进TOD能够为我国城市创造多样的价值,其要点之一是通过交通投资使得土地和物业增值。该过程应遵循的一个逻辑是:谁创造价值,谁就应该成为受益人。按照这一逻辑,将地产溢价反哺于公共交通运营和建设,需要政府具有前瞻性地将土地攒在手里,掌握开发建设的主动权并创造具有价值的设施,从而进行开发收益的再分配。
我国轨道交通建设早年以满足客流需求为主,周边大多是已建成的用地,难以推进TOD开发。政府在TOD开发项目中没有土地,也难以推进土地溢价回收。近年来,各地地铁开发建设均开始借鉴国外海外的一些开发和溢价回收经验,同时为TOD试行土地整备(land preparation)。
按待整备土地的现状分类,可以简单地将地块分为增量和存量两类。一般地,空地、集体用地是相对来说比较直观的增量土地整备来源,车辆段上盖则是较有想象力的增量开发空间。已批未建的存量用地可以通过用地或开发量调整置换出土地,而城市更新可谓是“无中生有”的存量手段。随着快速城市化进程中土地的急剧消耗,城市更新和综合整治将成为城市建设的新常态,因此这一土地整备来源也需要被重视。
无论是增量还是存量土地整备,都需要克服制度障碍以获取土地。其基本矛盾在于,直接划拨的公共设施用地不可以用于物业开发,想要用于开发的用地不能够直接划拨到地铁集团手中。我国各地政府在实践中,灵活地采取一系列措施和政策配套克服了这一困难,完成TOD开发土地整备工作。
通过对上海、深圳和东莞的经验归纳,我们得出以下主要结论:(1)对于站点周边未批让土地,地铁集团获取开发权的方式有定向招拍挂、土地作价出资、协议出让和授权经营四种方式可供参考,各城市根据自身土地资源、融资需求等实际情况来确定合适的选择。(2)对于车辆段用地,立体空间的使用权分割和获取是关键,这类项目应在政府主导下进行并制定相对完善的制度规范开发行为,使得这类开发能够常态化。(3)对于存量开发,需要摸查具有开发潜力的已出让用地,腾挪和调整用地所有权,捕获由轨道交通建设带来的溢价。(4)TOD综合开发项目与城市更新具有一定的互补性,但依靠城市更新项目获取土地受到更为复杂的政策影响,应尽可能在项目选址阶段提前推进。
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【摘要】土地整备工作是TOD综合开发的关键环节和重要基础,然而,国内大部分城市都缺乏相关具体工作的实践经验。本文结合上海、深圳和东莞的探索实践,将轨道交通沿线土地开发分为增量开发和存量开发两种类型:在增量开发类型中,关注未批让土地一级使用权的取得以及车辆段(停车场)的复合利用;在存量开发类型中,对已批未建用地的协议调整和轨道沿线的更新改造进行研究和总结。文章为其他需要开展综合开发的城市进行土地整备工作提供了可参考的实施路径选择。
表1 上海市轨道综合开发政策文件的制定和指引深化
表2 深圳市轨道交通一、二、三期中轨道与土地一体化规划发展变革
表3 东莞市轨道交通综合开发相关指导文件
表4 增量与存量综合开发对象及其特点
图1 深圳市某地块地价转资本金的操作方式
图2 深圳市土地作价出资流程
图3 深圳前海湾车辆段分层设权的开发模式
作者:杨家文,北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院,教授。yangjw@pkusz.edu.cn
段阳,北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院,博士生
乐晓辉,深圳市南山规划国土发展研究中心,助理规划师
我们真的懂TOD吗?
轨道交通TOD地区布局模式的形态演变
《轨道创造的世界都市——东京》(二)【日本式TOD的开展】