(一)国土空间规划体系改革对规划师的协同创新能力提出更高要求
当前我国蓬勃开展的国土空间规划对规划师的协同创新能力提出了更高的要求。国土空间规划不仅要保障我国现有国土空间资源的安全性问题,还要面向我国社会经济发展的目标,解决可持续使用国土空间资源的问题,同时需注重国土空间资源使用的效率、公平和特色。这些要求对于编制国土空间规划的规划师来说,需要统筹兼顾、密切合作、发挥创造性。因此,正如奥地利Gerhard Schimak 教授所述,“空间开发需要一种新型的规划专业人员,不仅要具有许多不同领域的广泛知识,而且还需要一种针对空间开发的知识整合方法”,而创造力“可以在既有知识与未来可能性之间架起桥梁”。
当前我国处于经济社会发展和快速城镇化的关键阶段,面对的规划任务的繁重和复杂是前所未有的,对规划师实践能力特别是协同创新能力的要求也不断提高。一方面,随着我国城镇化率提高,城乡规划学科和职业规划师、规划行业等也受到国家重视,规划师的社会地位普遍提高,规划师队伍和规划行业迅速发展。这从我国近10 年来每年召开的中国城市规划年会参会人员的浩大规模来看就可见一斑。另一方面,高水平的城乡规划专业人才则十分缺乏。在城镇化快速发展过程中,如何同时兼顾城镇化的数量规模和质量水平,避免“复制”和“单一标准”,是保障我国当前和今后一个时期“高质量发展、高品质生活”的重要命题。因此,面对国土空间规划体系改革,以及我国城乡区域规模尺度多层级并相互影响、城乡发展各种要素相互作用和环境条件复杂性的挑战,规划师需要审慎思考并提出具有差异化的、精准的应对措施。其中,经济环境的差异性、社会环境的复杂性、文化环境的多元性及物质环境的多样性等,都要求规划师在实践的过程中发挥协同创新能力,以解决实际难题。
国土空间规划体系改革,使规划师将面对更广范围、更多类型和更多影响因素的空间对象,规划将面对发展预期的更多不确定性,这要求规划师在实践中发挥协同创新能力来应对挑战。过去计划经济时代“自上而下”的规划模式虽然发挥了总体控制和良好秩序的积极作用,但是受到了“效率不高”“不够精准”的质疑;如今由市场方式和手段进行资源配置,这一“自下而上”的规划模式将可能产生“秩序混乱”“公平缺失”的问题。面向新时代,“效率”与“公平”之间的平衡和互相促进,将带来更多不确定性的挑战。
如何面对规划实践过程中的这种不确定性?由于“规划”本身就带有关于未来的努力,既然未来无法全部预知,而且在很大程度上将超越人们既有预测水平,那么实践过程中的不确定性就难以避免。通常,规划师采用“问题导向”的方法,列举出所有问题,轻重缓急地进行排序,以有限的各种资源来一一解决设定的问题,或者规划师也采用“目标导向”的方法,列举出所有目标,由近及远地分期予以实现。但是,无论是“问题导向”还是“目标导向”,都带有“静态”思考的不足,一旦在实践过程中出现新的问题则难以及时反馈。因此,面对不确定性,需要把“问题导向”和“目标导向”结合起来。把处理当前的问题与未来发展的目标相结合,动态地调整重点问题和预期目标,并采取更加有效、精准的方法,Gerhard Schimak教授称之为“渐进式”(Incremental) 的规划模式。
当前我国开展的多层次的国土空间规划,这些规划编制完成之后在实施过程中是否会碰到各种不确定性?如果碰到新的情况,那么需要坚守的内容是什么?可以调整的内容有哪些?针对实施过程中的不确定性,规划师的卓越实践能力就显得尤其重要。如何处理好法定的内容,确定国土空间资源使用的负面清单,在综合复杂的因素下做好积极的改变和调整,这是作为规划师卓越实践能力的重要考量。
事实上,当前我国国土空间规划已经面对诸多发展的不确定性并积极应对。例如,在自然资源部等五部门出台的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》中,针对比较复杂、难以分类的村庄,指出“对于看不准的村庄,可暂不做分类,留出足够的观察和论证时间”。在编制村庄规划的实践过程中,由于村庄周边区域环境变化要素较多,国家文件规定的3种划分类型无法直接套用,暂可作为“无法分项类”。在实际操作中,“无法分项类”可能还不少。这种“留白”的做法,是对村庄未来发展不确定性的应对,是一种创新的做法。
卓越实践能力需要协同创新。面对实践过程中的诸多不确定性,规划师需要具有组织利益各方共同参与实践的能力,连接政府、专家、投资者和相关居民等多元主体,通过有效沟通,针对发展过程中出现的新问题提出创新性思路和方案,并协同各种要素落地实施。
例如,对于大城市住宅区停车难的问题,如何有效解决?这个问题在20年前并不严重,因为当时发达地区大城市新建商品房住宅区规划停车指标一般按照每3户一辆小汽车来配置停车位就可以达到审批要求,但是20年之后的今天,这些商品房住宅区几乎每家都有车,而且有的家庭不止一辆车。停车问题严峻的程度,不但导致资源紧张而影响正常生活并产生邻里纠纷,而且车辆占用道路、绿地和休闲活动场地,甚至堵塞了应急消防通道。不少地方已经有关于火灾时消防车无法进入居民小区而造成人员伤亡、财产损失的报道。这个问题已经非常严重,急需解决。然而,住宅区内部的用地已经无法提供更多车位,也不可能重新改造既有住宅楼宇而增设或扩建地下车库。因此,面对20年前规划所未曾料想的这一不确定性,是否可以通过新的详细规划协同创新予以解决?笔者曾基于当前我国大城市居住小区停车困境的研究,提出开发利用住宅区邻近的中小学操场地下空间的建议,指出停车取车的步行范围适当、建设用地条件可行、停车和操场使用功能并行不悖、不存在地下设施开挖的安全隐患、资金投资回报方案可行、施工时间条件可行等多种有利实施条件,并专门针对真实案例提出改造的方案。但是,这个创新建议和方案却遇到现行体制管理与规范上的挑战。因为主管中小学的教育部门没有这方面的规范和许可,如果要实施这一方案,就必须创新体制机制,协同各方利益主体来制定新的权利责任分工,甚至要更新既有的相关条例。这将面对社会治理创新的系统工程。
因此,在规划实践的全过程,并不是规划师“单枪匹马”做规划,而是要协同各方力量,鼓励公众参与。规划实践过程中的参与式、互动式和渐进式“三式规划”特征将会越来越显著。这要求规划师担任协同创新的主导角色。
和传统的城乡规划编制工作相比,国土空间规划更强调国土空间资源的可持续使用,更倡导在“创新、绿色、协调、开放、共享”新发展理念下的高质量发展、高品质生活,更注重人与自然、人居建成环境和自然生态环境的协调共存。因此,国土空间规划体系超越了传统城乡规划建成环境的范畴,使得建成环境与非建设环境成为一个共同体。
面对国土空间规划体系改革,城乡规划教育需要建构以下4个“基本面”来积极响应实践需要:一是基于“生态安全”的国土空间规划“基本面”,包括自然资源类型、自然灾害防控、生物多样性保护、基本农田保护及土地使用基本控制线等主要内容;二是基于“使用效率”的国土空间规划“基本面”,包括功能结构优化、空间布局优化、土地使用优化、基础设施保障及建设发展空间预留等主要内容;三是基于“社会公平”的国土空间规划“基本面”,包括城乡融合共构、城乡居住用地保障、公共服务设施精准化配置、市政基础设施全覆盖及城乡产业就业空间等主要内容;四是基于“地域特色”的国土空间规划“基本面”,包括地质特色保护区、文化地景区域、革命圣地纪念地、历史文化名城名镇、历史文化名村和传统村落等主要内容。同时,城乡规划教育还需要以2条主线来贯穿上述4个“基本面”的规划任务:一是基于国土空间规划实施的监管和治理主线,包括明确主管和事权职权、对接各种规划类型的规划实施、启动规划变更和修正,体现国土空间治理体系和治理能力的水平;二是基于数字科技的国土空间规划技术支撑,这一技术全面覆盖、动态监测和精准调控国土空间资源使用状况,为“多规合一”提供技术保障。
上述4个“基本面”和2条“主线”的关系如图2所示。
国土空间规划体系改革对规划实践提出新要求,就需要规划教育过程中的相关知识点和课程做出积极响应,从而支撑未来规划师协同创新能力的培育。例如,及时对既有核心知识单元及其对应的10门核心课程进行必要的调整补充,加强面向国土空间规划的规划师能力结构中所需具备的原理、理论、方法和技术。同时,在城乡规划专业实践环节,及时增加应对国土空间规划纲要涉及要求的教学内容,对国土空间规划编制实务的主体框架和相关内容予以了解,如一些跨区域特定类型国土空间规划内容,包括江河流域生态保护区、国家公园、重要文化遗产地、跨区域交通运输路线走廊、跨区域能源保护和开发、主体功能区及其他类型经济协作区等,以便明晰国土空间规划与城乡人居环境可持续发展的内在联系。当然,上述知识点和课程设置,将针对城乡规划专业本科生、硕士研究生、博士研究生分阶段及分重点予以实施。