原国土和规划部门关于城镇人均用地有不同的指标测算方法,对城镇用地范围的确定也存在不同口径,本文基于“明差异—统口径—建指标”的研究思路,梳理不同部门的指标计算方法,统一人口与用地口径,确立空间上人地对应的指标评价方法(图1)。
原城市总体规划和土地利用总体规划中均包含了城镇用地效率指标,其中原规划部门城市总体规划中的指标为人均城市建设用地,原国土部门土地利用总体规划中的对应指标为人均城镇工矿用地,二者在指标含义、计算方法上均存在显著差异(表1)。
我国的城乡规划经历了1990年和2011年新旧两版城市用地分类与规划建设用地标准(以下简称“90标准”和“2011标准”),其中“90标准”首次提出了人均城市建设用地这一概念,并在“2011标准”中得以延续。“2011标准”在用地分类体系、规划指标控制等方面进行了优化和改进,但人均城市建设用地计算方法基本保持一致,即城市(镇) 内的城市建设用地面积除以该范围内的常住人口数量,公式为:城市(镇) 人均建设用地面积=城市(镇) 城市建设用地面积/城市(镇) 常住人口。
依据上述公式,城区内的建设用地通过城区范围内各类城市建设用地加和求得,而“城市建设用地范围内的常住人口”却难以准确、简便地统计。城市人口统计在实际操作中存在诸多口径,含义相近的人口概念有“城市非农人口”“城市常住人口”“城市建成区人口”等,加之城区范围大多跨行政区而存在,尚未形成清晰的“城市人口统计区”范围,一般采用城市(镇) 城区所在行政区的常住人口,该城区人口很难在空间上与城区建设用地范围完全对应,由此计算出的城市人均建设用地与实际情况存在误差。
2001年颁布的《全国土地分类》是第一个全国城乡统一的土地分类系统,其中“独立工矿”的含义包括居民点以外的各种工矿企业、采石场、砖瓦窑、仓库及其他企事业单位的建设用地,此时人均城镇工矿用地的计算公式为:人均城镇建设用地=(城市+建制镇+独立工矿)/城镇人口。2007年又颁布了《土地利用现状分类》这一国家标准,此标准是第二次全国土地调查所依据的统一的、系统的土地分类系统(以下简称“二调”分类),该分类体系将原分类中的“独立工矿用地”依据其依附关系分别归并到城市(201)、建制镇(202) 和村庄(203) 用地分类中,采矿、采石、采砂(沙) 场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地保留为“采矿用地”,使得“城市”与“建制镇”的含义不仅仅局限于城镇居民点,还包含了与城镇居民点集中连片的商服、住宅、工业、仓储、机关和学校等单位用地,因此在“二调”分类下城镇总面积的计算公式为:城市+建制镇,相应的人均城镇用地计算公式为:人均城镇用地=(城市+建制镇)/ 城镇人口。
原国土部门的土地调查是全域覆盖的,可以按照行政单元准确汇总出各地类面积,但其城镇和村庄用地的划分依据主要是国有和集体的权属性质而非实际建设情况,因此往往存在依据实际建设情况应划分为城镇用地,而地类仍属于“村庄”的现象,造成了城镇建设用地统计的误差。
(二)统口径——统一人口与用地的评价范围和统计口径
国务院机构改革方案在制度层面上明确了由自然资源部统一行使国土空间用途管制及编制国土空间规划的职能,但在技术和数据层面,“多规合一”工作仍存在诸多困境,而统一“人口”与“用地”口径是规划编制的关键和基础。
我国的人口统计数据主要来自公安和统计部门,其中公安部门依据《中华人民共和国户口登记条例》登记户籍人口,统计部门每十年进行一次人口普查,并且逐年进行人口抽样调查。实践证明,仅统计户籍人口难以反映地区人口流动情况及真实的城镇化水平,因此针对不同时期的经济水平与城乡融合情况,我国对城乡人口统计方法进行了多次调整。总体而言,2000年之前的历次人口普查采用的是户籍口径,从2000年第五次全国人口普查开始,人口统计采用常住口径。
国家统计局于2006年制定的《关于统计上划分城乡的暂行规定》指出,以国务院关于市镇建制的规定和我国的行政区划为基础,以民政部门确认的居民委员会和村民委员会为最小划分单元,以实际建设为划分依据,将我国的地域划分为城镇和乡村。其中“实际建设”是指已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施,城镇范围即为政府驻地实际建设连接到的居(村) 民委员会所辖区域。该规定于2008 年经国务院批复。至此,统计部门实现了在空间上具体到村级行政区的城乡人口划分方法。在此基础上,《统计用城乡代码表》明确了第六次人口普查中的城乡统计范围,其中城乡代码为111~123的居民委员会或村民委员会所辖区域,统计为城镇;城乡代码为210、220的村民委员会所辖区域,统计为乡村。在上述两区域内的常住人口,即分别统计为城镇人口与农村人口(表2)。
有关城镇用地范围,除了原国土部门与原规划部门形成的用地分类标准之外,住建部门主要采用“建成区”的概念,其范围一般是指城市实际建设用地所达到的范围,即建成区外轮廓线所能包括的地区。三个部门在用地名称、划分依据、具体含义、覆盖范围和更新机制等方面存在显著差异(表3)。
表3 原国土部门、住建部门与原规划部门城镇范围内涵对比
基于各部门城镇用地数据特点及国土空间用途管控的考量,在当前已有的各类用地数据中,原国土部门土地变更调查数据具有全域覆盖、权属管理、年度更新和延续性强等优势,最适合作为国土空间规划及其人均建设用地的“底数”。
人口统计中户籍人口由公安部门进行行政记录,常住人口由统计部门调查取得,整体上已经形成了较为完整且统一的体系;而城镇建设用地范围的确定目前各部门仍存在较大差异。现阶段首先应当确立统一的标准,进而建立空间上“人地对应”的用地效率指标。
综合上文的分析结果,采用统计上划分城乡的方法,以民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象,以实际建设为划分依据,将已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施连接的居(村)民委员会所辖区域统计为城镇范围,具体可参见《统计用城乡代码表》中的城乡代码为“1**”的居( 村) 民委员会,以该城镇范围作为统一的“人”“地”评价范围,选取常住人口统计口径及原国土部门土地利用现状调查数据,进而研究该城镇范围内的人均建设用地指标。
由于常住在城镇范围内的所有人口均统计为城镇人口,其中也包含居住在该范围内的、土地变更调查数据地类为“村庄”中的人口,在计算城镇范围内人均建设用地指标时,理应将城乡代码为“1**”的居(村) 民委员会所辖区域内的所有城乡建设用地一并纳入“城镇用地”范围,使城镇用地统计范围由建成区扩展到建成区涉及的居(村) 委会辖区范围,其地类由城市、建制镇拓展到了部分村庄,从而全面客观反映了统计上城镇范围内的建设用地规模,实现了统计上城乡划分范围内“人”与“地”的完全对应,并由此得到修正后的用地效率指标—城镇人口统计范围内的人均建设用地(以下简称“城镇范围人均建设用地”),计算公式为:城镇范围人均建设用地= 城镇范围内建设用地/ 城镇人口统计范围内常住人口。