美国学者福格特的《生存之路》首次对“承载能力”的概念进行界定,明确其是“用来衡量自然资源能够满足经济发展的最大容量”;米林顿认为资源承载能力是土地生产力所能供养的最大人口数或对于人口的限制程度;奥德姆对资源环境承载能力进行了精确的定量化研究;梅多斯尝试用系统动力学模型探索经济发展引发的生态和环境方面的问题,提出了“零增长”的研究模式;斯莱塞依据人口和资源之间的相互能量关系建立系统动力学模型,计算环境承载能力的结果,为区域规划提供参考;巴克利和林德博格等人认为承载能力的评价无法进行定量化的研究,具有一定的模糊性,承载能力本质上是动态的,但作为表征社会发展和自然资源的耦合关系,又是不可回避的一个重要问题。
我国资源环境承载能力评价工作晚于其他国家,直至20世纪90年代才相继展开。1991年,《福建湄洲湾开发区环境研究报告》首次提出“环境承载力是在一定时期的某种状态,一个地区环境承受的人类活动的最大阈值”。由于我国存在尖锐的人地矛盾问题,土地资源承载能力是开展最早的研究领域。2000年以后,随着我国资源、环境、人口与社会经济发展矛盾的日益加剧,承载能力被赋予更深刻的含义与使命。在指标体系方面,秦城、王红旗等人通过梳理资源、环境、社会和经济的最大制约因素从而建立指标体系;宋艳春以鄱阳湖为例,选取水、生物、土地、矿产等生态资源和地质、大气环境进行了资源环境承载能力解析;王振波综合考虑水域、坡度、湿地、灾害和覆盖度等因子进行城市生态适宜性评价。在评价方法方面,大多利用熵值法、层次分析法、生态足迹法、状态空间法等模型和方法进行现状评价及未来预测,研究领域主要集中在资源规模、环境影响和社会经济发展等方面。自2008年汶川灾后重建以来,资源环境承载能力评价多次被提及,对土地利用、空间管制和空间规划的总体布局发挥了基础性作用。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“建立资源环境承载能力监测预警机制,对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”。在此背景下,国家发展改革委联合工业和信息化部等13个部门,研究出台了《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》,为资源环境承载能力评价制定了统一的指标体系,并进行定量分析,评价得到各区域资源环境承载能力超载情况与预警等级,以便对区域环境进行有针对性的改善与治理。其总体技术路线是以县级行政区为评价单元,选取土地资源、水资源、环境和生态等14个指标进行全覆盖基础评价,针对主体功能区的城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区,选取有针对性的要素指标开展专项评价,依据“短板效应”确定超载类型、划分预警等级,全面反映国土空间资源环境承载能力状况,分析超载成因,提出对策、措施与建议。
表1所示的评价体系综合考虑了资源、环境、生态和灾害等对资源环境承载能力的影响,并针对主体功能区中的不同功能区进行有针对性的评价,以更好地反映区域差异,为各个区域的资源环境承载能力提供指标体系参考。该评价体系被应用于主体功能区规划、国土空间规划、城镇体系规划等重大空间布局规划,以及市县“三规合一”及省级空间规划试点规划。然而,对于具有复杂发展状态的区域,该评价体系未能将工业化、城市化和资源、环境、生态、灾害等多种自然属性承载能力进行综合考虑,未能根据城市化重点地区、农业主产区和生态功能区等不同功能类型确定差异化的指标体系,缺乏对承载能力弹性的充分论证,未能将受发展方式及技术进步影响的资源消耗和环境污染两个指标纳入其中。
国外对“国土空间开发适宜性”这一概念的表述较为罕见,一般使用“土地利用适宜性”(Land-use Suitability)来表述。虽然目前国外还未提出相应的概念,但已有研究普遍认为国土空间开发适宜性评价应当统筹考虑自然资源、生态环境、资源利用程度、经济效益和开发需求,评估区域工业化、城镇化发展的适宜性和潜力。
国内的“国土空间开发适宜性”概念来源于“土地适宜性”,土地适宜性普遍被认为是“在一定范围内一定条件下,土地某种用途的适宜程度”。早期对于国土开发适宜性的研究以农业适宜性评价为主,强调土地的气候、水文、土壤等属性与种植对象生长需求的匹配。在2018年汶川灾后重建资源环境承载能力评价中,樊杰通过重建适宜性评价模型,指出适宜人口集聚并形成一定规模城镇并允许全面发展各类产业的区域为适宜重建区。陶岸君在评价地域功能时,综合考虑了地域功能适宜性,其中地域功能适宜性评价分为生态功能适宜性、初级生产功能适宜性和发展功能适宜性评价3个部分。唐常春等人以长江流域为研究对象,指出国土空间开发适宜性是指一定地域范围的国土空间承载工业化和城镇化的适宜程度。
在实践层面,近年来佛山、重庆等选取地形地势、可利用土地资源、水域面积占比、林地面积占比、生态保护区面积占比、耕地面积占比、耕地质量、生态敏感性、水源涵养能力、自然灾害、人口聚集、经济发展水平、交通优势度、区位优势和公共服务设施可达性15 个指标,综合考虑各单项指标对国土空间的适宜性影响和整体适宜性程度,将国土空间适宜性评价划分为最适宜、较适宜、较不适宜和最不适宜4个等级。