“双评价”前处理主要指“双评价”工作开展前期基础数据的收集与处理,它是科学开展“双评价”工作必不可少的过程。“双评价”工作要求基础数据必须具备权威性、准确性、时效性及可获得性,但在实际工作中常常遇到数据难获取、基础数据不统一等问题。
(1) 基础数据难获取。国土空间“双评价”是一项复杂的系统性评价工作,涉及的基础资料包括:陆域部分涉及土地资源类、水资源类、环境类、生态类、灾害类、气候气象类、基础设施类数据及基础底图类数据;海洋部分涉及海洋空间资源类、生态类、环境类、海洋灾害类及社会经济数据。然而,我国国土空间基础数据历史欠账较多,部分基础数据根本无法获取(如生物多样性及珍稀濒危动植物空间分布等),而部分资料陈旧及涉及保密等因素( 如土壤污染数据)进一步加大了国土空间“双评价”工作基础数据获取的难度。
(2) 基础数据不统一。基础数据不统一表现为数据精度不一致、数据空间坐标系不统一和基础数据年份不一致等。在数据精度方面,虽然可通过数据前处理,如利用重采样等方式确保评价的栅格大小一致,但无法保证数据精度的一致性,直接影响评价结果的精准性。在数据空间坐标系方面,我国在机构改革之前的很长一段时期内,存在各类空间坐标系( 如“北京54”、“西安80”、“WGS-84”和“CGCS2000”等) 并存使用的局面,而这些空间坐标系之间转换参数的保密给实际“双评价”工作带来较大障碍。在基础数据年份方面,“双评价”工作所用的数据除少部分为可获取的最新数据外(如“三调”为2019年数据),还有部分基础数据来源于很早之前的地理普查数据,数据之间年份相差较远,影响了评价结果的精准性,使得后期评价结果与现状地物出现偏差。
后处理是指“双评价”主体工作完成后如何将“双评价”结果进行实际应用,如支撑国土空间规划中“三线”统筹划定或国土空间生态保护修复等。然而,实际国土空间“双评价”工作的本质是对区域国土空间资源环境承载能力和国土开发适宜性的客观评估与分析,评价结果往往与评价对象的实际情况不尽相同,故很难直接用于格局优化、“三线”划定和工程安排等具体工作中。
(1) 难以形成对“三线”统筹划定的直接支撑。随着中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,“三线”划定工作成为新时期国土空间规划的一项重点内容。在实际的国土空间“双评价”工作中,划定的生态空间、农业空间和城镇空间实质为三者最大潜在空间,评价结果并不能直接支撑国土空间“三线”的统筹划定,只是作为生态、农业和城镇视角进行的一次综合评估与分析,具体优化调整还需结合“三调”数据等进行实际的评估与优化。例如,在支撑生态保护红线划定方面,仅仅是从自然地理和生态角度开展生态脆弱性评价及生态服务功能重要性评价,难以真实反映现状生态空间内耕地、人工商品林、林粮间作、基本草原、承包草原、镇村、重大基础设施工程、战略性矿产资源区域、国家规划矿区、海域海岛等情况,往往需要跟“三调”数据进行对比核实才能进一步优化调整。
此外,城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要,可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界,涉及城市、建制镇及各类开发区。从城镇开发边界的定义看,城镇开发边界更多侧重于城市需求侧的发展需要,而“双评价”工作更多来源于评价对象资源环境禀赋特征的供给侧评价。因此,供给侧角度的“双评价”难以直接支撑有着明显发展需求的城镇空间的划定。
(2) 难以形成对生态保护修复的有效支撑。国土空间生态保护修复是推进我国生态文明建设的重大举措,生态保护修复重点区域识别以及如何实施科学的生态保护修复措施是新时期国土空间规划编制中非常关注的问题。
生态敏感性评价和生态脆弱性评价均难以同时识别出生态保护修复重点区域。综合对比生态敏感区和生态脆弱区的定义(表2),生态脆弱更强调生态系统在特定时空尺度相对于外界干扰所具有的敏感反应和自我恢复能力。换言之,生态脆弱区都是生态敏感区,但生态敏感区不一定是生态脆弱区,脆弱性是敏感性和自我恢复能力叠加的结果。因此,生态脆弱性评价较生态敏感性评价更有助于识别出国土空间重点生态修复区域,但对重点生态保护区域的识别不足;生态敏感性评价有助于识别出国土空间重点生态保护区域,但对需要人工干预的重点生态修复区域的识别不足。
国土空间生态保护修复措施的选择关键之一在于评估生态系统的自我恢复能力。然而,在《技术指南》中,不管是生态敏感性评价还是生态脆弱性评价,在国土空间生态保护修复的生态系统恢复能力评估方面均存在较大的短板,缺少对生态系统自我恢复能力的进一步评估,难以为生态保护修复措施提供有效支撑。
《技术指南》明确要求“下位评价应充分衔接上位评价或成果,并结合本地实际,开展有针对性的补充和深化评价”,这意味着不同层级“双评价”工作需要有充分的协调衔接。此外,为了顺利推进国土空间规划“一张图”的管控及监测预警工作,实际国土空间管理工作需要做好“省—市( 县)”之间的协调衔接。
然而,《技术指南》更偏向于“双评价”的技术层面,仅有“省—市( 县)”两个层级评价内容的衔接,缺少协调反馈机制方面的指引与要求,对具体的衔接协调机制及如何进行补充和优化衔接路径等都没有给出指示,使得相关工作的系统性不强,推进效率相对较低。
从目前“双评价”工作面临的问题看,为了更有效地支撑国土空间规划的编制,有必要对“双评价”工作进行再认识。
目前,“双评价”作为前置性专题研究在各级国土空间规划编制早期就开始介入,但作为国土空间规划中多项内容(如生态保护空间的分级划定、自然保护地体系构建、三线统筹划定、国土空间保护修复及用途管制等)的重要支撑和参考依据,仅形成3类空间的评估结论,并不能有效地支撑新时期国土空间规划的编制工作。“双评价”应是一项贯穿于整个国土空间规划编制全过程的工作,而这也正是“双评价”工作实用性的重要体现。
“双评价”中的资源环境承载能力评价是基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标,在一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。“双评价”结果并非一成不变,区域的资源环境承载能力会随着经济发展和技术水平的变化而发生变化。新时期国土空间规划期限至2035年,远景展望至2050年,在15~30年的规划实施期间内,新技术发展及新资源要素的发现随时可能对区域资源禀赋特征重新洗牌,因此“双评价”工作应该是一个动态评估过程,需要在一定时期内或一个阶段内进行新的检视与评估。