以自然资源部全面履行“两统一”职责,推进自然资源治理体系和治理能力现代化要求为指导,结合武汉市自然资源和规划业务管理实际,武汉市自然资源和规划局基于云计算、大数据、“互联网+”等最新技术与理念,综合运用企业总体架构(Enterprise Architecture,简称“EA”)、组件业务模型(Component Business Modeling,简称“CBM”) 等分析方法,建立全面精准、全程贯通、有机融合的武汉市自然资源和规划业务模型,为实现标准化审批、精细化管理、网络化服务和智能化决策的自然资源管理新模式提供技术支撑。
在武汉市自然资源和规划现有业务模型研究的基础上,武汉市自然资源和规划局以自然资源部新一轮业务优化整合再造(减、放、并、转、调) 为依据,应用复杂适应系统理论方法实施模型优化升级,着重于科学划定自然资源模型主体,描述主体内元素和主体间关系。考虑到自然资源和规划管理的各类业务不断变化及其相互关联影响,可将高内聚、低耦合的业务单元视为一个独立的复杂适应系统的主体,每个主体遵循感知—运算—执行—反馈的运行模式,对应梳理主体内部的指标、规则、流程和资源4种元素。业务主体进行资源聚合、指标感知、规则运算、流程执行和监测反馈,多个业务主体间相互联系、相互影响,共同构成自然资源业务的基础模型(图1)。
在具体的实施建模中,研究围绕业务主体,建立业务板块、业务域和业务主体3层模型框架体系,实施分层建模和逐级细化。业务板块为审批阶段相关的多个业务域组合,其划定考虑与各地市的建设工程协同流程相衔接,分为供前规划、土地征转、土地供应、方案审查、监督核实和权属登记六大板块。业务域是面向某一具体行政许可和审批管理行为的抽象模型,其指标、规则、流程和资源元素可被业务域内的业务主体高度重用,划分为选址用地、规划方案、条件核实、用地报批、土地征收、土地供应、不动产登记、勘测类、矿产类、技术服务类和综合办公类11 类。业务主体由业务域派生,对应管理审批的最小基本单元,按照复杂适应系统进行设计和建模,多主体组合关联,从而反映自然资源业务审批管理全生命周期运行和管理模式。
在具体的业务模型分析过程中,研究采用企业总体架构、组件业务模型等国际主流的业务分析方法,解决业务体系全面贯通、业务变化敏捷应对及业务流程持续优化等方面的问题。组件业务建模方法(CBM) 是业务优化的一种重要方法。通过业务职能和能力热力图,可以精准找到业务流程改进和创新点。研究通过CBM分析自然资源和规划宏观指引、微观把控及具体实施三个层次,对武汉市自然资源和规划局的业务全貌进行细致梳理,分析形成“全局业务地图”。随后,采用业务领域和IT 领域“双对齐”的方式,即业务梳理自顶向下逐步细化,主体的模型设计自下向上关联组合,二者不断逼近,从而建立起既贴近自然资源管理需求,又可快速实施的系统化模型。
研究对武汉市自然资源和规划局69个业务主体( 包括47项许可和审批、16项技术服务和6项行政事务) 进行梳理,对单一业务主体运作的环节、流转、时限、人员、权限等流程内容进行分析和固化,建立其对应的标准化流程元素。根据武汉市全市工程建设项目协同流程及武汉市自然资源和规划局项目全生命周期的管理要求,对各业务主体流程进行整合重塑,建立起各个主体间的关系。研究设置规划选址与土地供应业务主体作为关联“锚点”,同时作为政府投资项目和企业投资项目分段入口,发挥关键业务单元的合纵连横作用,建立涵盖“编审建验批征供用登补查”全规划、土地管理环节的“双锚”一体化业务关系模型,实现流程内部数据整合交换、业务高效协同,流程外部跨领域联动和共享(图2)。
自然资源和规划业务规则是对主体业务逻辑的描述,用于控制与约束自然资源和规划各项业务的行为。通过对业务主体元素进行分析研究,建立包含资格类(Eligibility)、验证类(Validation)、计算类(Computation)、流程类(Process)、权限类(Authority) 和事件类(Event)6 大类24小类共300余项业务规则,采用类自然语言来描述业务行为,通过结构化的数据记录与规则相关的对象、关系和活动,并集中存储在规则库中(图3)。
指标元素记录和反映业务主体的属性与状态信息,包括业务主体的数据指标、图形指标和运行时指标等。研究重点围绕国土空间规划管理要求,以业务审批生命周期作为管控指标的主线,将宗地作为基本管控单元,以规划编制和规划评估监管为导向,梳理固化经济、社会人文、资源和环境4 大类总规指标,用地性质、用地面积、建筑密度、容积率、绿地率和建筑高度6项控规指标,以及耕地保有量、基本农田面积、开发强度、新增建设用地总量、单位生产总值建设用地面积、存量建设用地利用总量、工业项目投资强度和土地整治面积等10类土地规划监测指标,最终建立包含用地预审、选址意见书和土地储备等69类业务共635项指标的业务指标体系,建立起面向规划实施监测的业务指标间的比对、继承、引用和量化评估关系(表1)。
业务资源作为审批业务行为的依据和载体,前后贯穿多个业务主体,为业务关联、大数据分析和信息共享提供重要支撑。研究围绕各业务主体单元,梳理业务管理所需的各项数据资源,建立包含申报资料、审批表单、结果资料和标准文书4大类826项业务资料清单。通过分析研究各业务主体上下游关系和各项资源流向,建立内部资源之间的关联,实现关联业务主体之间的资源引用和推送。研究梳理武汉市自然资源和规划局业务审批中所涉及的外部资源,通过相关业务主体资源的聚合,共享公安、工商、民政和信用等部门资源,实现对外部资源的智能引用和实时核验。
业务指标的感知为业务规则处理和流程分析提供数据基础。研究根据规划编制管控和实施监管的要求,分析多个业务主体指标之间的比对、继承、引用和量化评估关系,在业务流程中的相关节点设置传感器,实施对关键指标的实时监控和感知;建立起审批数据、图形、流程等计算规则库和规范运行阈值,对业务感知数据进行自动化属性运算和空间运算,从而得到项目的最新情况和动态变化。通过对比分析结果与规定阈值的关系,可以实现对业务指标自动核算、状态智能预警和流程强制约束的规则化处理,支撑审批与监管联动。
研究采用规则驱动模式重新解析自然资源和规划的业务流程,通过规则来引导流程,从而实现主体内部对流程的自适应、自调整和驱动。通过业务梳理和分析,从原有管理流程中解析分离出业务规则,建立全局业务流转路由表,记录流程导向类规则60余项;通过规则识别和监测流程输入、输出数据及资料,实现流程的自动分发、动态负载、智能调度和跨区流转,支撑审批项目全生命周期统筹管理(图4)。
研究建立业务主体间的消息映射模型,通过异步和同步消息通讯,解决业务主体在跨业务领域、跨系统、跨网端场景下的数据交换和流程协同。主动型消息推送为某一主体向其他业务或全体通报其自身状态和运行情况,方便其他主体做出应对;被动型消息轮询和监听其他主体消息并做出反馈,从而在横向上实现自然资源和规划审批各业务间,以及其与公文、信访等行政管理事项的跨领域业务协同和数据融合,在纵向上实现省、市级、区级和相关部门业务流程及数据的无缝对接,实现自然资源和规划业务的一体化调度。
研究基于模型仿真分析,从模型实例运行过程中的监测“锚点”、运行日志中实时获取、分析和反馈模型实例运行情况,主动、直观和智能地展现各实例服务状态、模拟运行趋势。通过深入挖掘模型实例监测数据中隐藏的运行规律,获取组织协助方式、资源分配方式和用户行为习惯等重要知识,找出模型及管理中的不足,进而改善流程结构、提升组织效率、优化资源配置、检测流程异常,为审批改革、模型优化提供信息化支撑。