(1) 审批业务管理模式不同。原规划部门的所有审批事项均下放至派出机构直属分局、海沧分局、集美分局、翔安分局和同安分局审批管理,而规划编制主要在原厦门市规划委员会。原厦门市规划委员会与分局的工作联系机制比较成熟。原国土部门的审批事项在厦门市国土资源和房产管理局的业务处室以及派出机构直属分局、海沧分局、集美分局、翔安分局、同安分局,部门内部采用“工作联系单”方式协调工作,沟通协调不便。
(2) 应用系统繁多。经统计,机构合并后,现状信息系统含规划、国土、林业、海洋、政务中心,涉及的审批系统有32个,系统网络分布在政务内外网和互联网。原国土部门的应用系统由各处室自行建设管理或对接上级部门( 涉及19 个),由于缺少专业人员运维、系统繁多,审批经办人员使用起来不便捷,不能科学辅助决策。现状难以支撑今后国土、规划的业务协同,不能满足监管和决策支持等应用的需求。
(3) 数据共享不便。厦门市原规划数据一直用XM92 坐标系,原国土数据有XM92 坐标系和CGCS2000 坐标系两套坐标系,机构合并后仍需沿用两套坐标系,对接上级的数据需用CGCS2000 坐标系,而具体建设项目数据为了减少放样误差则都用XM92 坐标系。厦门市国土资源和房产管理局与厦门市规划委员会合并后存在使用两套坐标系、数据建设水平不一致、数据分散、共享不便和数据管理困难等问题。
(4) 人员融合不易。因机构改革,原国土系统人员被划分为两部分,并被安排到厦门市住房保障和房屋管理局、厦门市自然资源和规划局,原规划系统人员全员转入厦门市自然资源和规划局。原规划业务总体影响不大,各业务岗位有人员保障;原国土业务部分审批人员不足,新人对业务技术不熟悉,造成过渡阶段管理较为困难。机构合并后,所有审批事项全部下放至厦门市自然资源和规划局各分局办理,由于分局人员数量有限,而工作又多又急,合并后就要求审批人员既懂规划技术又要学习国土管理业务,或既懂国土业务又要学习规划管理,取长补短,全方位掌握土地、规划信息管理。
深圳市的城市规划管理制度建设走在全国前沿,地方规划法规完善,政府自主性强,信息公开透明。深圳市较早就进行规划国土职能部门合并,减少了审批中由于规划和土地两个部门的分治而产生的内部冲突,提升了政府部门的内部工作效率。近两年新加坡的“居者有其屋”备受热议,其以各项战略、制度和法律法规的严格执行为保障,实现了城市规划、建设、管理的有机衔接与协同发展,成功地树立了城市品牌,给世界提供了一个优良的城市治理模板。
厦门市自机构合并之后,在行政管理上从机构整合、人心融合、审批融合及数字重构等方面开展融合工作( 图1);在业务管理上通过开展自然资源和规划专题分析,从微观层面,以地块和项目为载体,集成自然资源调查监测、确权登记、权益管理、规划管控、用途管制、开发利用、生态修复和监督监管八个阶段,实现山、水、林、田、湖、草等自然资源和国土空间从土地现状到规划管控、用地开发利用、耕地保护、监督监管的全生命周期业务全覆盖与协同管理(图2)。
机构整合包括五方面:一是“规划”合,将原规划总体规划职能和国土土地利用总体规划职能合并,设立国土空间总体规划处,加速构建统一的国土空间规划体系,从根本上解决“城规”“土规”矛盾。二是“用地”合,将原规划部门负责用地选址、招拍挂规划条件编制的职能处室总工办与国土部门的土地利用处合并,设立自然资源所有者权益与开发利用处;将规划分局和国土资源分局的用地科合并,设立用地与市政科。同时,把原厦门市国土资源和房产管理局未下放的土地审批职能彻底下放至派出机构直属分局、海沧分局、集美分局、翔安分局、同安分局,形成处室统筹土地利用政策研究,各分局一个平台统一受理土地、规划用地审批的模式。三是“审批”合,将原国土部门和规划部门的审批处合并,设立审批管理处。由审批管理处牵头开展审批事项融合和审批制度改革研究,再造审批流程,提高审批效率,优化营商环境。四是“政策法规”合,将原国土部门和规划部门的政策法规处合并,设立政策法规处,梳理部门政策法规,统一贯彻执行自然资源和国土空间规划及测绘等法律、法规、规章和政策。五是“批后监管”合,即将国土资源管理的建设用地批后监管与规划管理的建设项目批后监管合并,设立建设用地与建设工程监督管理处,组织开展国土空间规划执行情况的监督检查,全面纳入项目出让合同履约等监督管理,构建统一完善的项目全生命周期监管体系。
(1) 对人员进行调整优化、整合分配。合并初期,加强原国土部门和规划部门土地利用处、总工办等业务处室骨干交叉任职,推动政策制度融合;选派4 名骨干人员至审批管理处;直属分局、海沧分局、集美分局、翔安分局、同安分局分别设立办公室、用地科和执法监察科,将综合办公人员、用地审批管理人员及批后监管人员合并办公,后勤综合服务、用地审批与批后监管业务各由一个科室负责。同时,配强各分局领导班子,为规划专长的分局局长配备国土专长副职,为国土专长的分局局长配备规划专长副职。
(2) 注重干部谈心谈话。广泛开展谈心谈话,既与提拔的干部谈,也与调整为非领导职务的干部谈,耐心细致做好干部思想工作,引导他们强化责任担当、严守各项纪律、服从大局需要、服从组织安排,确保思想不乱、秩序不乱。
在机构职能合并的背景下,规划和国土的业务融合是解决业务协调矛盾的重要举措。厦门市自然资源和规划局在自然资源规划体系下结合深化“放管服”改革与优化营商环境的要求,积极推进“多审合一”“多证合一”等改革工作,提出“两书合一”“三证合一”“多测合一”“多验合一”,以及公开出让类项目用地许可合并、小型项目工程证与施工许可证合并等多项业务融合改革思路(图3)。
(1)“两书合一”,即将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并,不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。从“两书合一”行政审批结果的格式、审批流程和环节等一系列细节的设计、衔接方面真正完成建设项目用地预审和规划选址行政许可的整合办理工作,发挥机构改革后行政职能整合的优势。2019年6月14日,厦门市自然资源和规划局正式印发了《厦门市自然资源和规划局关于实行建设项目用地预审和选址意见书的通知》,从6月20日正式开始“两书合一”审批工作,截至11月30日,已受理并办结该审批事项约220 件。通过“两书合一”,减少了审批环节,精简了报件材料,提升了审批效率和审批质量。
(2) 用地规划许可证与用地批准书合并,即将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并,不再单独核发建设用地批准书,减少了1个审批环节。以划拨方式取得国有土地使用权的,经有建设用地批准权的人民政府批准后,厦门市自然资源和规划局向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。以出让方式取得国有土地使用权的,建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后,厦门市自然资源和规划局向建设单位核发建设用地规划许可证。
(3)“三证合一”,即在自贸区内将建设项目用地预审选址意见书、用地证和矿产资源覆压查询核实登记三证合并办理,减少了1 个审批环节,压缩时限至7个工作日。
(4)“多验合一”,实现“一次委托”、联合测绘和成果共享,将竣工验收测量成果审批按项目类型采用审核制和告知承诺制。审核制取消建设单位申请环节,调整为线下限时审核后推送给后续部门使用;告知承诺制项目则只需提供承诺,无须审核,转为后续抽查批后监管。
(1) 转型升级,系统合一。在机构合并背景下,厦门市自然资源和规划局为达到机构改革的新要求,实现真正的融合,以“业务、数据、应用”为主线开展信息整合工作。厦门市正在将原规划、国土、林业和海洋部门的32个业务审批系统整合为一。通过业务重塑、数据融合和应用整合,打造项目高效审批、资源高效配置、空间高效统筹的自然资源一体化信息平台。
(2) 狠抓实效,分期推进。自然资源一体化信息平台的建设涉及面广、改造事项较多、内容较复杂(图4)。为保证改革稳步、有序进行,通过分期方式进行平台建设。在一期,一方面要实现原规划、国土、海洋和林业等部门的部分职责审批业务“受理—审批”一体化管理,其中优先改造整合“厦门市规划委智能政务管理平台”、“厦门市建设用地管理系统”、“多规合一”业务协同管理平台和“空间信息管理系统”等系统,涉及审批事项流程约106个;另一方面要建设“移动办公系统”,为政务办理、业务审批、重点事项督办和空间资源管理等各类应用系统提供移动信息的推送服务,实现覆盖广泛、随时随地的移动办公支持。在二期,主要建设电子证照子系统、廉政风险防控子系统、综合监管子系统、信用信息管理子系统、低效用地再开发管理子系统和批而未供土地管理信息子系统等。
(3) 统一标准,梳理重构。通过整合厦门市自然资源和规划局的权责清单事项、全面梳理办事指南、简化办事材料、整合办理流程、规范业务审查程序以及统一审批系统表单,形成自然资源业务标准,实现自然资源业务的深度融合。
厦门市多次赴深圳市学习城市设计、规划编制审批、土地开发利用等方面的先进做法和经验,并找出不足之处。通过对标分析,形成了提升厦门市城市设计与开发建设的若干思路。例如,强化城市设计地位,发挥规划作用,适度加大土地开发强度;塑造城市活力形象,细化规划设计条件;集约利用城市空间,提高公共交通分担能力,支撑城市高强度开发;适应重大片区建设需求、片区整体统筹规划,集中成片开发建设等。同时,出台了《厦门市城市设计标准与准则》《关于印发重大片区规划决策有关办法的通知》《厦门市自然资源和规划局关于重大片区控规及建筑景观管理办法的通知》等相关规定通知。
随着自然资源和规划局的成立,全民所有自然资源资产和空间资源要素有了“大管家”,能够更好地统筹自然资源和空间资源的开发利用与保护,有力转变了各部门分头管理、缺乏共享互通、相互掣肘难以形成合力的局面,释放出了强大的生产力。
(1) 解决“两规矛盾”项目难落地问题。改革前,规划部门和国土部门的“土规”“城规”各负其责、各自为政,在办理项目时,符合控规的,规划部门即办理选址,不管地块在“土规”内是否属于限制性用地;符合“土规”的,土地部门即提出为可建设用地,不管地块在“城规”上是否位于总体规划范围之外。“土规”调整需报国土部审批,总体规划之外不可建设,“两规矛盾”导致有关项目无法推进。改革后,厦门市自然资源和规划局主动排雷,除加快进度编制《厦门市国土空间总体规划》,从根源上化解矛盾外,还出台了过渡时期工作办法,着力解决总体规划外供地和点状供地问题。
(2) 解决程序不合拍问题。改革前,各部门办理手续常常“函来函往”,沟通时间长,协调成本大,且因为信息不对称导致部门办理工作出现程序瑕疵。以规划条件变更为例,变更审批应由规划部门发函给国土部门,由国土部门与开发商补签合同后办理。为快速推动项目,国土部门出具工作联系单,表示可同步开展变更工作。改革前,规划部门和国土部门各自开展工作,进展未同步,出现规划部门变更已审批完成而国土部门合同尚未补签的程序瑕疵。改革后,规划国土部门间“函来函往”变为内部沟通协调,程序互通、进展互晓,工作人员相互补充,有效化解了信息不对称带来的问题,提高了行政效率。
改革前,项目推进各要素分别由规划、土地、林业和海洋等部门管理,“多部门多要素难以协调”是常态。改革后,厦门市自然资源和规划局实施“一部门全要素全力保障”,规划、用地、用海和用林审批均由一个部门负责,急难险重、重大重要重点项目可以在内部由一个处室启动,开辟绿色通道给予快速审批办理。该绿色通道已推动58个项目,不但促进了不少重大重点项目顺利落地,而且解决了一批长期悬而未决的问题,已经成为一项广受基层和兄弟单位好评的“明星活动”,如同安一招商项目按正常程序需耗时3个月的时间,启动绿色通道后仅两周就办结。
改革前,规划、国土等部门只能单一解决规划、国土、林业和海洋等方面的问题,其他事项没解决,工作还是推动不了。改革后,厦门市自然资源和规划局因为有全要素规划统筹管理的优势,一个部门开展“大篷车”服务就能一揽子解决一系列问题。机构合并5个月,“大篷车”活动现已举办9场,收集问题188个,其中70%已在会上或会后协调解决,剩余问题也正在深入调查研究以提出解决方案,确保“事事有回音,件件有落实”。