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轨道交通与城市发展研究中心简介
目前,广东省铁路运营里程达4666公里,高快速铁路里程2027公里。在350km时速高铁中,除了已建成的京广高铁、广深港高铁,2019年还有赣深高铁在建,广汕高铁全线开工,广湛高铁开工。2035年前,广东省计划开工的铁路项目有近30条,总投资额达数千亿元。轨道交通建设将成为推动实现“粤港澳大湾区”国家战略及“一核一带一区”省域新格局的重要支撑。
本次报告,结合2019年轨道中心相关工作进展及相关领域的最新动态,主要从轨道线网规划、站点地区TOD综合开发规划、站场综合体规划设计三个层面进行回顾和总结。
(一)轨道线网规划趋势:四网融合、分层分级
2019年2月,国家发改委印发《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328号),提出“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。要求“打造轨道上的都市圈”,包括:构建以轨道交通为骨干的通勤圈;推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”;探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市(镇)延伸;大力发展都市圈市域(郊)铁路,通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式,优先利用既有资源开行市域(郊)列车;有序新建市域(郊)铁路,将市域(郊)铁路运营纳入城市公共交通系统等。
相比城市群,都市圈的着眼点在于核心城市与周边辐射区域的协调发展,以及相邻城市在交通、服务、产业等方面的一体化运营。都市圈层面的通勤交通应以轨道交通作为主导,而且在体系构建上,更加强调对市域(郊)铁路的补充,以弥补在“1小时通勤圈”这个时空尺 度上,城际轨道和城市轨道在服务频率、运营速度等方面的不足。根据 2020年2月28日国家发展改革委召开的第九次铁路建设项目前期工作电视电话会议,今年将积极支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点城市群、都市圈城际铁路、市域(郊)铁路规划建设。
根据空间层次和尺度关系,可将区域出行划分为跨区大尺度出行、都市圈出行、城市密集区出行三个层次进行需求特征分析。其中,跨区大尺度出行的联系距离一般超过150 km,主要依托高速铁路、城际铁路,强化区域内中心城市间的直达联系;都市圈商务出行圈层半径一般约为50km,主要服务于跨区商务客流,以1 h 可达为基本约束,强化向心式通道网络和交通枢纽的衔接转换作用,主要推动城际铁路、市域(郊)轨道交 通线的统一规划建设和跨界运营;都市圈通勤出行圈层半径一般不超过30km,主要服务于每日通勤人群,以市域(郊)轨道交通线和城市轨道交通快线为主导,辅以定制化公交系统,强化交通枢纽和城市功能中心的耦合;城市密集区出行则重点考虑城市轨道交通的公交化、高频次运营组织。[1]
(二)相关工作动态
图1:广佛都市圈、深圳都市圈市域轨道快线与重点平台叠加示意图
图片来源于《粤港澳大湾区背景下的珠三角国土空间优化和区域协同发展》
(三)关注重点
在本轮国土空间规划中为市域(郊)铁路、跨市轨道快线廊道预留空间。应考虑在都市圈核心城市与周边区域的功能中心、重点平台之间构建市域快线/跨市轨道快线。对于联系紧密的城市地区,依托现状人口和经济水平,没有达到城市轨道交通的建设门槛,且城际铁路建设投入过大,可通过城市联动的规模效应推动跨市轨道快线立项。需要在国土空间规划中加强线路规划设计和空间管控力度,拓展廊道空间,强化战略预留。
针对土地资源、通道资源紧缺问题,高效利用现有交通廊道。珠三角现状建成区面临既有走廊内开发强度大、通道资源紧缺等问题。应对既有走廊内多种制式、多条线路的建设需求,一方面,可以研究高效利用现状交通廊道,在同一通道内增加轨道交通的功能与层次,在同一廊道内采用“多股并行”的方式兼容不同制式轨道设施;另一 方面,充分利用既有普铁线路开行区间铁路作为市域(郊)铁路线路。
促进城市轨道线路的跨市延伸和对接,在线位和制式上先行协调。珠三角各市之间地铁联网条件较好、需求较大的实际情况,引导广深等中心城市轨道线路向邻近城市延伸,形成多向放射的轨道快线通道,支持珠中江都市区以及粤东、粤西地区统筹推动城市轨道线网的一体化规划和实施。
(一)TOD规划的“理性回归”:一站一策、动态规划
2019年轨道中心继续开展《广汕铁路项目沿线土地综合开发方案研究及站场TOD综合开发规划专题研究项目》、《广州至湛江客运专线可研阶段土地综合开发方案研究专题及铁路站场TOD综合开发规划专题》等铁路综合开发项目,新开展《深江铁路项目土地综合开发方案研究及TOD规划》、《龙梅高铁土地综合开发方案研究及TOD规划》、《广清城际北延线项目可研阶段土地综合开发方案研究、铁路站场TOD综合开发规划》等项目。
图2:相关站点TOD综合开发规划城市设计图
通过分线路统筹开展TOD综合开发规划,强化铁路项目与沿线城镇整体发展格局的融合,寻找高铁效应与城市特色资源、特色产业的结合点,因地制宜地制定发展规模、功能业态和发展路径。基于城市发展水平因素、城市空间因素、车站自身因素、车站可达性因素、站区现状及规划因素和其他因素六个大类,探索从主导功能上将高铁站点区分为公共中心型、商贸主导型、商务主导型、产业主导型及均衡发展型,对站点发展定位进行全线统筹,提出差异化的发展路径,并采取动态规划、预留弹性空间。
图3:站点分级分类示意图
图4:公共中心型站点发展路径
基于站点地区土地综合开发的各项影响因素,差异化制定高铁站区的发展规模、主导功能及业态配比。构建站点影响因素评价指标体系,城市自身的发展条件和城市规模是站点地区发展的决定性因素;城市性质和城市产业集聚能力也会对站点地区发展产生极大影响。同时,良好的区位有利于站区发挥对周边要素的吸引和集聚效应。另外,政府的积极推动也是站点周边开发的重要因素,如高铁周边地区提供足够的交通运输网络及公共开发政策等。
基于站点综合开发成熟度,采取动态规划、预留弹性空间。高铁建成后大部分高铁站周边地区在很长时间内尚处于公共投资主导期,用地开发进展大大低于规划预期;高铁站核心区用地开发进度和城市中心职能实现程度受多元因素影响,呈现出明显的差异性[3]。基于站点开发条件,应遵循“大规划小开发”、混合用地、留白发展等多种原则,部分小型站点可延后开发,采用临建方式先满足近期基本服务配套。
(一)轨道交通场站用地:立体开发、分层设权
2020年01月19日,自然资源部办公厅印发《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》(自然资办函〔2020〕120号),总结地方推动节约集约用地的典型经验,引导各地提高土地利用效率。其中,广州市万胜广场项目、深圳市前海综合交通枢纽等都被列为轨道交通场站设施综合开发的成功案例。鼓励轨道交通场站综合体建设中,积极推动场站用地及周边土地统一规划,地上与地下空间联动开发,一体化设计和实施商服、住宅及公共配套等的开发模式。通过将轨道交通建设项目与其他非交通开发项目在规划、设计、投融资、建设、运营等环节统筹考虑,满足城市功能空间需求,促进土地节约利用,同时兼具为轨道交通建设融资的功能。
2019年,轨道中心参与了《珠三角城际铁路沿线土地资源梳理规划咨询项目》,该项目起源于2018年底由省发改委、省自资厅联合印发的《珠三角城际铁路项目沿线土地综合开发工作总体工作方案》。通知要求对“十二五”城际铁路红线内用地深入挖潜、增容开发,通过建设站场综合体,促进土地复合高效利用,提高土地开发机制与经济效益。
在此背景下,轨道中心也参与了由省铁投集团与珠海城际轨道公司联合组织的《珠海北TOD站场综合体及省市合作备选用地控规优化项目》,以及新塘动车运用所上盖开发方案及规划设计条件论证项目。其中,珠海北TOD项目是珠三角城际铁路周边土地挖潜规划建设站场综合体的首批项目,结合既有城际站点改造为场站综合体的,实现枢纽与上盖的一体化设计与实施,提升轨道站交通换乘效率及城市环境品质,带动片区整体土地价值及市场热度提升,同时对片区控规进行优化,提高开发收益,实现省市合作利益最大化。新塘动车所上盖开发项目是对交通设施用地“分层设权”的实践,铁路红线内白地及轨道区域均考虑通过上盖的方式分层设立建设用地使用权。盖下铁路设施用地与盖上开发完全分离,避免了红线内白地开发存在的比例功能限制问题与实施困难。同时,白地上盖与轨道区上盖形成统一上盖开发平台,利于综合开发利用。该类项目的难点在于竖向分层管控,需要精细化的规划控制管理,分层分配建设用地使用权。
优化供地方式,通过建立三维立体模型理清权属边界。在供地方式上,大多采取分层设立建设用地使用权。依据现有土地供应政策,对符合《划拨用地目录》的交通用地部分,仍以划拨方式供地,其他部分需招拍挂出让的,主要采取招标、挂牌出让,也有采取协议出让、作价出资等方式。如广州市创新采用高程坐标方式,实现轨道交通上盖用地分层出让新模式;深圳市对地下使用权空间进行分层控制,通过技术手段创新,建立三维立体模型明确不同用地空间范围,理清地下空间边界关系。
落实结构衔接与同步工程,预留设计接口界面和上盖开发条件。由于站场上盖综合开发与站场建设存在空间和结构方面的相互支撑,站场与上盖建设需要同步实施。但从实际情况来看,为了保证在规定时间内铁路站场建成使用,上盖建设在时序上往往滞后于站场建设,即“结构支撑上相互矛盾”。因此 ,建筑概念方案规划设计需要全面对接主体工程的初步设计、施工图等环节,提出站体预留上盖结构和荷载提前确定设计接口界面,为综合开发预留结构接口。
突出精细化规划管控,制定地块立体控制图则。传统二维平面的控制性详细规划一般仅明确平面用地红线、用地性质、开发强度、建筑密度等强制性指标, 对垂直上空间上的复合利用没有清晰的界定,往往割裂了综合体用地与周边的联系。构建站城一体的综合体亟须在用地策划环节即进行精细化的统筹,以建筑设计的精度反推立体规划控制图则,分层细化形成一体化城市设计图则,并在控制性详细规划中进行相关管理控制要求的落实,随后分层梳理和细化管控指标,重点就用地功能布局、建筑开发规模、设施叠建要求、建筑高度与容积率控制、交通设施空间保障等方面提出管控引导要求,切实推动规划方案落地。
参考文献:
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