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<section style="box-sizing: border-box;font-size: 16px;"><section style="margin: 10px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="display: inline-block;width: 100%;vertical-align: top;box-shadow: rgb(204, 204, 204) 3.5px 3.5px 4px;border-color: rgb(65, 141, 12);border-width: 1px;border-radius: 0px;border-style: solid;padding-top: 10px;padding-bottom: 10px;padding-left: 10px;box-sizing: border-box;"><section style="margin: -3px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 87%;box-shadow: rgb(0, 0, 0) 0px 0px 0px;box-sizing: border-box;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="display: inline-block;border-radius: 0.5em;padding: 0.3em 0.5em;color: rgb(255, 255, 255);box-shadow: rgb(165, 165, 165) 0.2em 0.2em 0.1em;background-color: rgb(65, 141, 12);font-size: 14px;box-sizing: border-box;">提要</section></section><section style="margin-right: 0%;margin-left: 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="line-height: 1.4;font-size: 12px;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;">规划体系变革之际，对于城乡规划发展历程的回顾和总结不能只关注学科发展和中央政府要求，也需要兼顾城乡规划实践和地方政府诉求。利用公共财政的城乡规划投入和政府规划采购数据，对2008—2017 年间中国城乡规划实践的特征和趋势进行了总结。结果表明：①公共财政的城乡规划需求波动增长，城乡规划事业将面临增速逐步放缓，但城乡规划事业在公共财政支出中的占比仍将进一步提高；②非法定规划、行动规划项目需求快速增长，城乡规划需进一步强化与公共治理模式的契合；③不同地区地方政府的财政能力和对于城乡规划的投入意愿差异明显，中央政府应在规划管理监督工作中予以重视；④空间是公共事务管理的基本维度，以空间统筹能力为核心的城乡规划在多个非规划建设部门仍大有作为。</section></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="display: inline-block;border-radius: 0.5em;padding: 0.3em 0.5em;color: rgb(255, 255, 255);box-shadow: rgb(165, 165, 165) 0.2em 0.2em 0.1em;background-color: rgb(65, 141, 12);font-size: 14px;box-sizing: border-box;">关键词</section></section><section style="font-size: 12px;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu">规划体系改革；规划实践；公共财政支出；政府采购公告</section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 12%;box-sizing: border-box;"><section style="text-align: center;margin: -3px 0% -5px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;line-height: 0;box-sizing: border-box;"><img data-ratio="1.1363636" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sWlCL1VNsFj72ZfSFLff2olyNSGuiaHtuGcv8YUcTqvbdAOiaFueTZx3YA/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="22" style="vertical-align: middle;box-sizing: border-box;" /></section></section></section></section></section></section></section>（全文刊登于《》2020年第3期） 本文引用格式：张泽，唐子来. 2008—2017年中国城乡规划实践的特征与趋势[J]. ，2020（3）: 24-31. ( ZHANG Ze, TANG Zilai. Features and Trends of China's Urban and Rural Planning Practices from 2008 to 2017[J]. Urban Planning Forum, 2020（3）：24-31. ) 作为生态文明体制改革的重要组成部分，国家空间规划改革正在给城乡规划界带来一场重大的调整和变化，是整个规划界普遍关注的话题。值此重大变革节点，规划界已开始对过去一段时期内的城镇化（汪光焘，2018；吴良镛，2019；赵燕菁，2019）、城乡规划学科（吴志强，刘晓畅，2018；彭翀，吴宇彤，等，2018；石楠，李百浩，等，2019；武廷海，2019；曹康，张庭伟，2019） 以及相关的法规制度（吕一平，文超祥，2018；赵广英，李晨，2018；兰伟杰，胡敏，赵中枢，2019） 的发展演进展开密集的回顾和总结，以求知往鉴今，对国家空间规划体系的重构提供参考和借鉴。 中国的城乡规划是一项典型的应用学科，学术引领与立足实践、中央要求和地方诉求之间的平衡也一直是中国城乡规划事业的重要立足点。一方面，学术研究与规划实践的齐头并进和紧密互动一直是我国城乡规划学科的重要特征（中国城市规划学会，2018），尽管学术研究为一线实践工作提供了充分的学术引领和创新支持，但其研究重点难免超前于规划实践工作，甚至可能会在一定程度上脱离规划实际需求。相较于对规划学科发展的全面分析，规划界对于规划实践的回顾总结仍只能通过梳理规划实践的阶段划分（杨保军，汪科，陈鹏，2019）、历史上的重大规划项目回顾（王凯，徐泽，2019）、规划院的变革历程讨论（孙施文，2018；李浩，2019） 等定性研究方法展开，但我国城乡规划实践有怎样的市场规模、发展趋势，还缺少全面、定量的统计和解读。 另一方面，作为公共政策的城乡规划虽始终受到中央政府的监督和约束，但城乡规划也具有典型的地方政府事务属性，肩负着服务于地方政府发展诉求的重担，只解读中央要求并不能充分理解中国城乡规划的运作逻辑。相较于规划界对中央要求的大量的解读和传达，地方政府对于城乡规划的实际诉求还缺少充分讨论，一部分学者已经从案例城市的规划管理工作（赵万民，孙爱庐，2018）、规划中的央地关系（林坚，赵晔，2019） 和政府资本运作（赵燕菁，2019）的视角解读了地方政府在城乡规划中的行为逻辑，但地方政府对于城乡规划的资源投入有何特点、对各类城乡规划的需求有何差别，仍需要进一步的探讨。 本研究聚焦于2008—2017年的时间区间，选用定量的研究方法，以公共财政的城乡规划事务支出额代表城乡规划实践的整体规模，以政府的城乡规划服务采购量衡量地方政府对于各类规划项目的实际需求，从市场规模、类别特征、地区差异、采购部门四个方面展开，力求以“规划实践”和“地方诉求”的视角实现对中国城乡规划变革思考的有益补充。 1 数据选取与规划项目分类 1.1 数据选取 城乡规划具有鲜明的公共政策属性，除部分由私人部门采购的城市设计和修建性详细规划外，大部分规划项目的采购人都是各级政府机关、事业单位和团体组织，其规划编制经费也主要源自于公共财政拨款。根据《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国采购法》，城乡规划编制的财政资金应纳入年度财政预算和决算，且使用公共财政资金的规划采购行为也应及时向社会发布公告。因此，《中国财政年鉴》公布的全国和各省区市用于城乡社区规划与管理支出的历年财政支出决算额可以表征城乡规划实践市场的整体规模，而各级政府公告公开的城乡规划采购数量也可以反映地方政府对于各类别规划项目的需求差别。 由于早期的政府采购公开和公告制度尚不成熟，其数据记录也并不完整，综合考虑政府采购数据库收录的历年采购数据量以及数据处理的工作量，特选取2008—2017年作为研究时间跨度。从2008年《城乡规划法》正式实施，到2018年初全国两会期间将国家空间规划改革纳入政府机构改革方案，可以说，2008—2017年的10年间，是城乡规划实践快速成长但又日渐面临挑战的辉煌10年（曹康，张庭伟，2019）。 选取中国知网政府采购数据库作为基础数据来源，以“规划”“设计”等作为关键词进行检索，并通过关键字段检索和人工筛选，共得到2008—2017年间1.88万个城乡规划项目的采购成交数据，作为本研究的数据基础。 需要强调的是，由于每个年份的政府采购公告收录率并不相同，且不同类型城乡规划项目的任务大小千差万别，本研究对规划项目采购量不展开绝对值的分析，只对比同一时间内的不同类别规划项目数量的相对值差别。即，政府采购的规划项目数量不用于探讨城乡规划实践的市场规模，只用于解读各类别规划项目的相对多寡。 1.2 城乡规划项目的分类 不同于学术期刊数据和《中国财政年鉴》公布的统计数据，政府的采购公告数据并没有统一的格式，且公告中对于城乡规划项目的命名并不统一，只能采取人工方法对各个公告进行逐一识别，从而明确各个规划采购公告涉及的城乡规划项目类别。 总体而言，我国的城乡规划可以分为法定规划和非法定规划两大类。借鉴相关学者对于法定规划和非法定的分类方法讨论（陈锋，王唯山，等，2005；李和平，余廷墨，张海龙，2012），本研究将法律、行政法规和部门规章中明文提及的城乡规划、以及在规划实践中实际已参照法定程序展开编制或审批的部分其他规划统称为法定规划，并按照规划研究内容和关注地域空间的差别，重新归类为城镇总体性规划、城镇详细规划、乡村规划和法定专项规划4个类别（表1）。相应地，对于除法定规划以外的非法定规划，本研究将近年大量实践的城市设计单列，并将非法定规划分为城镇概念性规划、城市设计、行动规划和非法定专项规划4个类别（表2）。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.8352769679300291" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sWoMic71MkfHBwvj97bagxgic3LGuY12U6o0WVAf8lYRUm61t3vVpOEl7w/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="686" style="" /><img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.6209439528023599" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sW5EQxBjsGXVN2ZrjLicEEDkUAicia3nRicic0SVznVwHv68M972Dcx8MqEtQ/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="678" style="" /> 2 公共财政的城乡规划需求波动增长，增速逐步放缓中仍存在发展机遇 利用公共财政的支出规模表征各类城乡规划实践项目的市场规模，如图1所示，全国财政中用于城乡社区规划与管理事业的决算额由2008年的98.24亿元增长至2017年的381.77亿元，10年间的年均增长率为16.28%，高出同时期全国GDP 的11.16%的增长率， 验证了2008年至2017年间城乡规划编制市场的持续增长。同时，全国一般公共财政中用于城乡社区规划与管理的决算额占比已在2017年达到18.80?，在2008—2017年间呈现出波动上升的趋势，也表明城乡社区规划与管理工作日益受到公共管理部门的重视。值得关注的是，城乡社区规划与管理的决算额占比在2008—2010年间、2014—2017年间的下降也印证了这两个时期规划编制市场增长的短期放缓，但又迅速反弹。其中，2008—2010年间，城乡社区规划与管理的决算额占比下降主要是受到2008年全球金融危机冲击的影响；2014年起，我国国民经济发展呈现“新常态”，城乡规划市场规模增长开始明显放缓，在当时也被从事于城乡规划编制的一线人员称为“城市规划的‘冬天’”。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.557427258805513" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sWPkQnkIQBomzl1Z7OV6ibiaFKtIskjHtib4RCfVJzgsxeyS0cyPMTFibHxg/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="653" style="" />图1 2008—2017 年间用于城乡社区规划与管理的全国财政决算额及占比  面向未来，依赖于公共财政的城乡规划实践市场规模的增长将日趋放缓，但城乡规划编制是建设空间管理领域最主要的技术咨询服务，仍有望在中国公共行政改革进程中进一步提升自身地位与价值。一方面，全国一般公共财政增速已从2000年的20.5%波动下降至2019年的8.1%（图2），在“新常态”时期的增速下降已是必然（高培勇，2018），可以确定城乡规划实践市场规模在未来一段时间内增长放缓的基调。另一方面，西方国家行政部门的新公共管理（new public management）、后新公共管理（post-new public management） 改革经验表明，包括规划部门在内的行政部门对各类市场化的管理咨询的需求将快速增长，甚至被称作行政管理中的“咨询政体”（consultocracy） 现象（SAINT MARTIN D， 1998；LOHC G， NORTON R K，2015）。可以预期，伴随着我国公共行政改革的持续推进，政府机构内部的行政职能和技术职能加速“两分”（孙施文，2018），一部分原本由规划管理部门内部负责的技术工作转为由规划编制机构承担，城乡规划实践在建设空间管理领域中的技术咨询核心角色有望得到进一步强化。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.5135566188197768" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sW8cTw7iaA3vCc9daOSWZd6hPnNicqXrCAe9ib5LpNEdtW50hiao5waE8RAQ/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="627" style="" />图2 2000—2019 年间全国一般财政支出决算额及其增长率  3 非法定规划、行动规划快速发展，城乡规划需强化与公共治理模式的契合 将2008年至2017年间政府采购公告中披露的城乡规划实践项目进行逐一分类，可以对该时期各类城乡规划实践项目的数量结构展开解读。首先对比2008—2017年间法定规划和非法定规划两种规划大类的项目数量，如图3所示，尽管法定规划的公告项目数量始终都明显高于非法定规划，但法定规划在城乡规划实践中的项目占比仍有明显的下降，由2008年的84%下降到2017年的64%，表明公共财政对于非法定规划的编制需求早已常态化，且非法定规划在城乡规划实践中的角色也愈发重要。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.5465465465465466" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sWxsKFQ5MMWJ92YGwTCiajlEmVhGljs6wdIwe8FffEziaiaRShkNbaudZVQ/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="666" style="" />图3 2008—2017 年间法定与非法定规划项目数量对比  进而对比8个中类别规划的公告项目数据变化，为避免逐年分析可能产生的结果偏差，本研究将2008—2017年分为2008—2012 年与2013—2017 年两个时间段，以5年为统计单位分析这些规划项目公告数量及其综合增长率的差别。如图4所示，2008至2017年间，公告项目数量较多的规划类别为法定专项规划、城镇详细规划，表明贴近公共管理基层工作的详细规划、城市设计和专项规划仍然是城乡规划工作的主要部分（张庭伟，2019a）。值得关注的是，相较于所有类别规划项目数量在此期间的平均增长率（981%），行动规划和乡村规划在此阶段的综合增长率分别达到了1 998%和1 478%，而城镇详细规划的增长率最低，为674%。其中，乡村规划的高增长率契合了规划主管部门对于乡村地区的日益重视，城镇详细规划的低增长率则符合详细规划面向实施的特点，而行动规划项目数量的大幅增长则代表了中国特色的公共治理模式对于城乡规划的要求。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.5791788856304986" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sWPvqPicuKgw6DrYTavaGzh2hovNYMfFxekcmiagopS55lZkH65mErhTGg/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="682" style="" />图4 各类规划在2008—2012 年间与2013—2017 年间项目数量及增长率  笔者认为，非法定规划、行动规划的数量增长体现了中国公共治理中非常规的运动式治理逻辑的规划需求，也是规划体系对中国公共治理模式的一种自我调整和适应。相较于常规的制度化治理，运动式治理是一种非常规的治理方式，一定程度上沿袭了革命时代的政治动员模式（曹龙虎，2014；周雪光，2017），这种治理模式有别于科层式行政机构的常规运作，通过类似于政治动员的方式调动资源、集中力量完成特定任务，弥补现有的制度化治理能力的不足，被认为是中国公共治理中的特色现象（冯仕政，2011；周雪光，2017）。尽管运动式治理的内在缺陷已成为学者们的共识，但由于其往往在我国的治理实践中表现出极强的问题导向的治理效率，甚至能够在短时间内实现“立竿见影”的效果，而被认为具有长期存在的绩效合法性（陈恩，2015；李辉，2017），并产生了一系列“运动式治理的制度化”或“制度化治理的运动化”的有趣现象（冯仕政，2011）。 以专业技术理性为主要原则编制完成的各类法定城乡规划，是一种典型的基于制度化治理逻辑的公共政策工具。如图5a所示，常规的制度化治理模式下，城乡建成环境的发展建设应当按照既定规划内容，按部就班、好整以暇地推进，在规划期内实现城乡发展绩效的稳步提升（由规划起始年的绩效P0提升至规划期末的绩效Px）。然而，在我国的集权型政治体制之下，地方政府或职能部门往往具有强烈的迅速提升发展绩效的意愿，通过在“政治锦标赛”中的领先获得政治职务的升迁（周黎安，2014）。出于这种强烈的绩效抱负，地方政府和职能部门利用强大的社会动员能力，以运动式的治理打破官僚系统惯例化（routinization） 而产生的怠惰（图5b），推动发展绩效的快速提升（周雪光，2017）。在此过程中，地方政府和职能部门往往重新编制用于指导本次运动式治理的非法定规划，或者对既有的法定规划展开修编，导致了非法定规划（特别是行动规划）项目数量占比的持续增长，也造成了部分法定规划被反复修改、严肃性不强的现象（孙安军，张勤，等，2018；赵万民，孙爱庐，2018）。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.4752623688155922" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sWN3Ag2m387VWY7zjUf7icYfWq7ia9Niaa0dvicu950cllUxFslvXVdvdmsw/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="667" style="" />图5 制度化治理和运动化治理模式下城乡发展绩效的提升  总之，2008—2017年的发展经验表明，非法定规划和行动规划在规划体系中地位的日益凸显，代表了地方政府在城乡发展实践中的实际需求，也是城乡规划作为公共治理工具对我国公共治理中非常规治理模式的一种自我调整和适应。面向未来，公共治理中的常规制度化治理和非常规运动化治理仍将长期共存，如何逐步调整、契合中国特色的治理体系，是城乡规划体系变革和调整的一大挑战。 4 地方政府对城乡规划的需求差异明显，应在规划管理监督工作中予以重视 数据表明，31个省区市一般公共财政对于城乡社区事务的人均投入差别巨大（图6），但这一巨大差别不仅来源于经济发展水平导致的公共财政能力差别，也是地方政府对于城乡社区事务的重视程度和投入意愿差异的具体表现。进一步对比2008—2017年间31个省区市一般公共财政支出决算额中用于城乡社区的总支出占比和平均城镇化率，如图7所示，31个省区市在城乡社区支出占比和城镇化率存在明显的正相关关系，北京、上海、天津、重庆以及江苏、辽宁、广东等高城镇化率地区将更大比例的公共财政投入到城乡社区事务中，体现了对城乡社区事务较大的投入意愿，而西藏、云南、甘肃、贵州等西部省区的城镇化发展仍相对滞后，公共财政对于城乡社区事务的投入占比也最低。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.4510086455331412" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sW6hwgU7mneN6mtoRTkTOUfHicCWRWqYuYhic8Kfx2YrliaJJlmOicQia5XWA/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="694" style="" />图6 2017 年31 省区市用于城乡社区事务的人均一般财政支出额 <img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.8959537572254336" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sWuQPIXlUzib67wSMhS7WMo1ZP8VMqTh7G8fZp32mKic6icAOriaEV9ichaDw/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="346" style="" />图7 2008—2017 年间31 省区市的城乡社区支出占比及城镇化率  将2008—2017年间政府公告的城乡规划项目按照其所在地域分为东部、中部、西部和东北四大地区，对比全国四大地区在规划采购中对于法定规划、非法定规划以及体现环境品质追求的规划（包括城市设计、城市更新规划、风貌色彩规划、城乡环境整治规划和户外广告规划等）项目数量的区位熵，可以识别四大区域的地方政府在城乡规划编制中对于不同类型规划的需求差别。如表3所示，四大地区的城镇化率与这些地区地方政府对于各类规划的需求量存在明显的相关关系，在城镇化进程中相对落后的西部地区，法定规划的数量区位熵大于1，非法定规划的数量区位熵小于1，且在城乡规划编制中对于品质的追求明显小于其他地区，表明处于不同城镇化发展阶段的不同地区，对城乡规划编制的需求存在明显的差别。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.3442857142857143" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sW6rMN4K7WjSgdfPZrmB74RWp9wOCkcYKJ93WNhMj9kAmy1l4hYgXeyQ/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="700" style="" /> 经济发展的一般规律表明，在城镇化发展的初期阶段，政府往往会将公共财政优先投资于直接生产部门，追求短期内的快速增长，尽量减少包括城乡社区事务在内的非直接生产性部门投入（李宽，2019），这也可以解释城镇化率落后地区对于城乡社区事务的较低财政投入比例。同时，较低的资源投入比例也导致落后地区的城乡规划编制需求主要集中在法定规划领域，对于非法定规划、追求空间品质的规划需求量滞后于发达地区。我国不同地区的城镇化发展阶段差别早已为城乡规划界所熟知，但处于不同发展阶段的地方政府对于城乡规划工作的资源投入意愿差别，以及不同地区对于城乡规划编制需求的差别还并未得到充分关注，这也是中央政府在未来的城乡规划管理监督工作应予以重视的方面。 5 空间是公共事务管理的基本维度，城乡规划在多个职能部门仍大有作为 根据采购公告中披露的采购人信息，将2008—2017年间所有城乡规划项目的采购人重新归类为综合管理部门、规划建设部门等10类职能部门，对比不同类型职能部门对于各类城乡规划项目的采购数量差别。如图8所示，规划建设部门和综合管理部门仍然是对城乡规划采购量最大的部门，分别占全部规划项目数量的52.96%和11.20%。作为非规划建设主管部门，旅游、文教体卫等七类其他部门的城乡规划项目采购数量占比较小，但仍合计采购了19.91%的城乡规划项目，且各个部门所采购的城乡规划项目也主要是与其主管核心业务直接相关，表明城乡规划的公共政策属性并不限于规划建设主管部门，并且已经成为多个职能部门的重要治理工具。 空间是认知事物的重要视角（石楠,2018），也是许多行政管理部门对其核心业务开展日常工作的基本维度。城乡规划的主要内容是从空间维度对各个层级、条线的要素进行协调和统筹，这种空间运筹能力也是城乡规划成为包括旅游、交通、文教体卫在内的多个非规划建设部门公共施策工具的核心竞争力。2008—2017年间数据表明，发改部门、国土部门的城乡规划采购量只占非规划建设部门采购量的小部分。国家机构改革中，原发改部门、国土部门和住建部门的规划管理职能的合并可能会导致规划建设主管部门的城乡规划采购发生一定变化，但其他非规划建设部门对于城乡规划的需求仍将长期存在并稳定增长。作为一种以空间为核心进行事务管理的公共治理工具，城乡规划在多个公共管理职能部门仍有难以替代的作用。<img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.5093525179856115" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5icnthSEXm2EEZ9yh3g89sWlyOPegDA2NXk8wfVqeVkTwWEY5NlLewnzHoaib4NUFbSV6Sfx2RL9tw/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="695" style="" />图8 2008—2017 年间城乡规划项目采购部门及其采购规划类别占比 6 结语 国土空间规划体系的建构需要对过去一段时间内城乡规划事业展开全面的回顾和总结，在这一系列的总结梳理中，过于偏重学科发展、轻视规划实践可能会导致偏离城乡规划“解决城市发展实际问题”的初心（张庭伟，2019a；张庭伟，2019b），只强调中央管制权威也可能会导致城乡规划与地方发展诉求产生一定的脱离（周雪光，2017）。从规划实践和地方诉求的视角出发，本研究对2008—2017年间全国城乡规划实践的基本特征进行了初步的总结和提炼，并基于此对中国城乡规划事业做出了发展展望。 其一，城乡规划具有显著的公共政策属性，城乡规划事业在过去一段时期的持续增长也主要是源于我国公共财政的快速增长红利。尽管公共财政增长趋缓将导致城乡规划编制市场增速的放缓，但城乡规划事业在公共财政支出中的占比仍将进一步提高，并有望在公共行政改革中进一步巩固自身作为建设空间管理领域技术咨询核心的角色。其二，法定的城乡规划是一种典型的制度化治理工具，不能满足我国公共管理中大量存在的非常规的运动化治理实际需求，非法定规划、行动规划项目需求量在2008—2017年间的快速提高体现了地方政府在城乡建设事务管理中的实际诉求，也是城乡规划体系对于我国公共治理模式的一种自我调整和适应。其三，处于不同城镇化阶段的地方政府对于城乡规划的资源投入意愿和规划项目诉求存在明显的差别。我国的高城镇化率地区往往具有更大的财政能力，且对于城乡规划的财政投入意愿也更为强烈，而城镇化落后地区的财政能力相对不足，且对于城乡规划这一非直接生产部门的投入比例也更少，地方政府对于城乡规划的诉求存在着需求规模极化，且关注重点迥异的特点，国土空间规划改革也需要在坚守中央统一部署的同时兼顾地区发展诉求差异。其四，空间是进行公共事务管理的基本维度，空间统筹能力是城乡规划的核心竞争力，也是城乡规划使命大大拓展延伸、并成为多个非规划建设部门施策工具的主要原因。规划建设主管部门的调整可能会给规划体系带来一定的变化，但城乡规划在多个公共管理部门的施策工具角色仍将长期存在和发展。 需要说明的是，本研究也存在一些不足。在基础数据方面，公共财政以外的单位和部门（如地产开发商）也采购了相当部分的城乡规划服务，但这部分数据并未纳入本研究；早期的政府采购公告制度尚未成熟， 本研究收集的2008—2017年间政府采购数据的代表性仍有待进一步的检验。在研究内容方面，限于精力和篇幅，本研究只对相关数据进行了相对初步的特征总结，还缺少更为深入的探讨和解读，但这也是笔者下一步拟开展的研究重点。 作者简介张泽，同济大学建筑与城市规划学院，博士生唐子来，同济大学建筑与城市规划学院，高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室，教授，通讯作者<section data-width="90%" label="Copyright ? 2015 e7wei All Rights Reserved." style="margin: 1em auto;white-space: normal;border-width: initial;border-style: initial;border-color: currentcolor;width: 500.39px;height: 20px;text-align: center;line-height: 20px;box-sizing: border-box;background-image: none;"><img data-ratio="0.02" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/pe8CuSR9OF6m021fv6M3b9icJmuuwc8DDut3ufX0Z3icSadeBTicDUkg90qibBEUhnTy4p9aPqR5JZic0DUWrHDaOiag/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="650" data-width="100%" style="margin-right: auto;margin-left: auto;width: 500.39px;display: inline-block;" />本文为《》原创文章 </section>欢迎在朋友圈转发，转载请联系@vip.126.com<img data-ratio="0.02" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/pe8CuSR9OF6m021fv6M3b9icJmuuwc8DDiaYlDrqA3CykArx4VY0HCvTE3HOpF5ryibaf6HOqeOwzqA3SLBnUMBxA/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="650" data-width="100%" style="margin-right: auto;margin-left: auto;width: auto;line-height: 20px;font-family: 微软雅黑;display: inline-block;" /><img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="0.5726872246696035" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF5XIcy6RtdIjsnm414aib8Oia4X7diaC1OT4cdian2upq6CLot0gWbQtAV7HMYUeehz1CQ0NtJeicdMMcA/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="454" />识别二维码  订阅本刊2017-2020年电子阅读版<section data-id="32" style="white-space: normal;line-height: 25.6px;color: rgb(62, 62, 62);font-family: 微软雅黑;max-width: 100%;background-color: rgb(255, 255, 255);box-sizing: border-box !important;"><blockquote style="margin: 3px;padding: 10px 15px;border-top-width: 3px;border-right-width: 3px;border-bottom-width: 3px;border-color: rgb(216, 40, 33);max-width: 100%;border-top-left-radius: 50px;border-bottom-right-radius: 50px;box-shadow: rgb(165, 165, 165) 5px 5px 2px;background-color: rgb(250, 250, 250);box-sizing: border-box 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