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从“拆墙”事件看城市治理中的传播策略
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（编号：1116）
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2016-04-21 00:00:36
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<div class="rich_media_content " id="js_content"> <section style="border: 0px; clear: both; font-size: 1em; font-family: inherit; text-align: justify; text-decoration: inherit; color: inherit; box-sizing: border-box;" class="tn-Powered-by-XIUMI"><p style="box-sizing: border-box;">“种种都未出乎意料，但心中仍有余味；明明猜到情节，止不住还会一颤。”电影《美人鱼》触动了公众心底最柔软的地方，上映12天便超越《捉妖记》成为“中国电影票房标杆”。《美人鱼》如此成功显然并非只靠星爷的粉丝们想要补偿一张电影票，而是凭借星爷对传播策略的老道把握。相比之下，<span style="color: rgb(95, 156, 239);">城市治理领域一件异常重要的标杆事件，却由于在传播方面思量不周，陷入了疲于应对各种“拆墙”误读的被动局面</span>。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section style="border: 0px; margin-top: 1em; margin-bottom: 0.5em; clear: both; box-sizing: border-box;" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section style="border-bottom-width: 1px; border-bottom-style: solid; border-bottom-color: black; box-sizing: border-box;" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section style="display: inline-block; box-sizing: border-box; margin-bottom: -1px; line-height: 1.1; border-bottom-width: 6px; border-bottom-style: solid; border-color: rgb(95, 156, 239); font-size: 1.8em; font-family: inherit; text-decoration: inherit; color: rgb(95, 156, 239);" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><strong><span style="font-size: 24px; color: rgb(0, 128, 255);">新媒体时代的治理囧途</span></strong></section></section></section><section style="width: 0px; height: 0px; clear: both;"></section></section><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">超过半数人生活在城市，中国的城市治理在国家治理体系中的份量越来越重。去年底召开的中央城市工作会议特别强调，政府要提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。今年两会上热议的话题中，治理城市病首当其冲，交通拥堵成为普遍的痛点。所以不难理解，中共中央、国务院《关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下文简称“意见”）中提出，“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。这一思路显然是想优化路网结构，打通“毛细血管”，有效实施治堵。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;">业内人士基本都理解上述用意，但<span style="color: rgb(95, 156, 239);">普通公众显然更关注“打开”两字</span>，甚至忽略了“意见”中9大部分共30条系统勾画出的城市发展“路线图”。这种<span style="color: rgb(95, 156, 239);">关注焦点的错位，很快演化为各种“拆墙”说</span>，淹没了大家的微信“朋友圈”。公众所get的点，是“意见”发布前始料未及的。城市治理工作在传播技巧方面似乎需要好好学习并总结经验，借用某知名媒体记者的话，“<span style="color: rgb(95, 156, 239);">理念是好的，但总归要有说服技巧</span>。”</section><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 20px; color: rgb(0, 128, 255);"><strong><span style="font-size: 20px;">传播途径发生异变</span></strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">城市治理的顺畅推进，离不开政策的有效传播</span>。借助传播培养公众对政策的理解、认可和支持，能有效减少实施障碍，提高城市治理效能。近年来新媒体的迅猛发展，悄然改变了原有的政策传播路径。在互联网和新媒体时代，每个人都是传播中转站，过滤和选择信息，然后再进行传播。城市治理的相关政策与大众生活息息相关，所以很快引起了网民围观及讨论，这次对“意见”的解读即是如此。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p><span style="color: rgb(95, 156, 239);">新媒体促使城市治理的政策传播从封闭的单向组织，转向开放、互动</span>。原先组织明确、途径专一，效果可以预期的传播“结构”被打破，信息的流动由垂直组织转向网格化无序传播，目标受众由集中、准确，走向分散和不确定。传播渠道呈现多元化发展，也为公众提供了质疑和评测的空间，激活了由媒介技术驱动的自下而上的自发讨论，已然实现公众对城市治理决策过程的“强制性介入”。由于缺乏制度架构保障方面的应对，政策传播的风险明显加大。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 20px; color: rgb(0, 128, 255);"><strong>传播效果不可预期</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">公众认同度决定了城市治理的政策传播效果。当政策内容符合共同利益，程序合法，一般就会获得广泛认同并得以顺利实施，比如城市的美化和公共设施建设。而<span style="color: rgb(95, 156, 239);">当政策内容是基于长远筹划，短期可能侵占部分群体的利益时，便会招致争议和质疑，比如以经济手段治理拥堵</span>。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">新媒体的介入</span>，促使封闭传播的政策信息变得开放、透明。网民的自发参与，<span style="color: rgb(95, 156, 239);">一方面可以满足公众的主人翁精神</span>，实现治理政策在更大程度上的公众参与，比如龟姐等倡导并推动的菜市场拯救计划和青年规划师联盟发起的百万庄小区保护活动；<span style="color: rgb(95, 156, 239);">另一方面也有利于政府快速了解和平衡不同利益群体的需求</span>，保证治理政策的公平公正，比如许多城市正在探索的“众规”。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">但风险也随之而来，<span style="color: rgb(95, 156, 239);">有时局部信息会被过度放大，导致整体实施受阻甚至转向</span>。比如这次“意见”就遭遇了局部信息的过度解读，第一时间就被房地产行业误读为“拆墙”，然后迅速演化为各式各样的版本，并脱离了原文语境。社会公众的自发参与，有时还会倒逼决策，导致政策失效或转向，比如收费公路条例的修编工作就因为公众意见过大而被迫一拖再拖。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 20px; color: rgb(0, 128, 255);"><strong>传播互动注重时效</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">新媒体强调实时互动，打乱了以往政策在传播和反馈中层层传达的可控节奏</span>。2014年马航MH370航班失联事件发生后，马方政府的处置迟缓，迅速招致诸多非议。除却突发事件应对，对于城市治理中可能发生的各种问题，城市管理者和维护者，都需要迅速回应并明确解决方案与期限。一旦公众得到的回应不够准确、及时、主动，就可能引发新的质疑。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">公众可能会质疑拥堵收费和单双号限行政策，认为这是偏袒有钱人，也会刺激人们买更多的车“添堵”；有些人还会质疑诸如地铁调价这样的听证会，觉得只是形式主义。这些质疑都会引起社会情绪的抵触，并可能诱发新的问题。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">传播主体如果没有充分掌握传播规律，未能抉择适宜的传播方法、媒介，无法避免信息冗余干扰，就会导致传播效果被削弱</span>。而由于政府机构重叠、职能交叉等问题，产生的“政出多门”现象，也会引发不必要的群体抵触。比如这次许多专家和部门对新词汇“街区制”的发散解读，就让很多公众无所适从。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239); font-size: 20px;"></span></p><section style="border: 0px; margin-top: 1em; margin-bottom: 0.5em; clear: both; box-sizing: border-box;" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section style="border-bottom-width: 1px; border-bottom-style: solid; border-bottom-color: black; box-sizing: border-box;" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section style="display: inline-block; box-sizing: border-box; margin-bottom: -1px; line-height: 1.1; border-bottom-width: 6px; border-bottom-style: solid; border-color: rgb(95, 156, 239); font-size: 1.8em; font-family: inherit; text-decoration: inherit; color: rgb(95, 156, 239);" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><strong><span style="font-size: 24px; color: rgb(0, 128, 255);">如何制定合理的应对策略</span></strong></section></section></section></section><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">城市治理的目的是为了城市生活更美好。想要顺利实现这一目标，必须借助公共政策制定手段。不止如此，还需设计行之有效的治理框架，以平衡城市中各种利益的增进与分配。<span style="color: rgb(95, 156, 239);">城市治理者面临的巨大挑战，在于如何规避风险，扭转困境，将城市治理目标转化为公众的共识</span>。这就需要<span style="color: rgb(95, 156, 239);">加强对传播科学的研究</span>，采取切实可行的传播策略。不能简单传达政策说了什么，而要<span style="color: rgb(95, 156, 239);">认真研究政策传播的模式与效果</span>，有效实现与公众的双向互动，从认知、心理、行为三个层面引导或改变公众的认识，最大程度地达成政策传播目的。可以借鉴拉斯韦尔“5W”传播模式，从传者、内容、渠道、受众和效果五个方向进行努力。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 20px; color: rgb(0, 128, 255);"><strong>传者：分层协作、优势互补</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">善用大众传媒来激发公众参与城市治理的热情</span>。现状问题客观存在，要将其纳入城市治理，还得经历公众在认识上的逻辑发展：社会问题→公共社会问题→公共政策问题。大众传媒在推动这个认识的发展中起到关键性作用，它们最了解信息本身，最接近社会公众，能最快作出反应，容易引发社会公众的广泛关注，有助于提高公众对城市治理政策的认知。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">保证信源可信度，增强传统媒体的传播权威性</span>。新媒体的普及扩大了传播的速度和范围，如果发生对特定事件或信息的误读，容易造成社会信息混乱。这时候传统媒体的优势就显现出来了，从业人员专业素养有保证，信誉更高，可信度更大，传统媒体更易获得受众的信任，可以及时拨乱反正，保障传播效果预期。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">发挥意见领袖在二级传播中的重要作用</span>。在传播中，信息不是简单地直达群体中的孤立个体，而是通过“意见领袖”的“过滤”和“加工”，再传递至“意见领袖”身边的个体。网络社群的大V、学科领域里的著名专家，都是可以发挥“二级传播”作用的意见领袖。合理引导并借助他们的力量，可以加速政策的扩散速度，引发公众探讨并及时反馈，便于城市治理政策在执行过程中进行调整与纠正。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 20px; color: rgb(0, 128, 255);"><strong>内容：准确清晰、通情达理</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">准确、翔实，供应没有“噪音”的内容，是传播的取胜法宝</span>。要避免使用过于新颖的词汇阐述重要概念，比如“意见”中提及的“街区制”。“街区”从字面上很好理解，意指街道围合而成的空间。而横空出世的新造词汇“街区制”，着实忙坏了很多专家和媒体，大都解读得莫衷一是，公众自然一头雾水。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">国内不少专家学者谈及，“街区制”是发达国家的通行做法。实际上，我们很难在国外找到一种可与“街区制”直接对应的特定制度。“意见”中的描述，从形态角度，体现了西方的grid system（网格系统）思想；从功能角度，体现了mix-use development（混合使用）的理念；从管理手段角度，可效仿Zoning ordinance（区划条例）、Subdivision（地块细分）等；从和谐邻里角度，又与neighborhood unit（邻里单元）、place-making（场所营造）内容相近。可见，<span style="color: rgb(95, 156, 239);">“街区制”借鉴的是一系列与街区相关的国际经验，而非某一种特定制度。但是对于普通民众而言，理解这个概念的难度太大了</span>。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">特殊情境下，可以尝试用文化因素取代信息因素以便于传播。文化是共通的，更容易让受众走心；而对相关问题的理性剖析，也有利于舆论引导和顺畅传播</span>。比如推广“街区制”是好事，不仅要将概念完全明晰，还得将其理念、案例和实施策略予以充分展现。这样才能彻底消除老百姓的各种疑惑与后顾之忧，保障这个好制度顺畅落实。所谓政策传播应通情达理便是这个道理。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 20px; color: rgb(0, 128, 255);"><strong>渠道：立体互动、创新发展</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">十八届五中全会明确提出，要推动传统媒体和新兴媒体融合发展。新媒体具备技术融合的特点，便于进行多种形式的整合传播，发起意见投票，形成互动话题，大大拓宽传播渠道。传统媒体也应该探索向各种新技术领域的延伸，探索打造全媒体平台，实现分段式、碎片式传播向实时式、反馈式传播的转变。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">中央城市工作会议也提出，政府要创新城市治理方式，真正实现城市共治共管、共建共享。城市治理的推进需要公众的有效参与。这样有助于促进决策科学民主，优化政策传播环境；也有助于政府平衡不同利益群体的诉求，在扩大宣传的同时不断修正问题。原生态的民意是一盘散沙，需要对其进行科学、理性的分析，并提出适宜的解决方案。<span style="color: rgb(95, 156, 239);">可以借助新媒体对公众开展政策参与技能教育，设立专用的介入平台，优化公众参与的秩序和效能</span>。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(95, 156, 239);">善用第三方力量应对不可避免的政策争议或利益冲突</span>。可以探索设立由科研机构、专业部门和“意见领袖”共同组成的第三方机构，负责政策传播的研究组织，客观、独立地介入和解决争议。建立这种中立性的对话机制，可以消除政府的角色尴尬，提升斡旋争端的话语权，加强政策传播的准确性，推动城市治理目标的实现。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 20px; color: rgb(0, 128, 255);"><strong>受众：充分尊重、善加引导</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">正常情况下，<span style="color: rgb(95, 156, 239);">城市治理的落实主要取决于人文环境，即受众对政策的理解、信任、支持和拥护程度</span>。受众一直是影响治理效果的重要因素，其选择方向的积极或消极，取决于各自的价值观念、个体差异和自身利益等因素。人的思想、观念和行为，往往受一定的传统习得影响并容易固化。受众因社会地位、经济收入、文化素质、生活地域、职业、年龄等差异，接收政策信息的角度和效率会有所不同。受众一般会根据自身利益来作出选择。团体中个体的选择，往往会受群体影响而表现出大体的一致性。这些状态都在“拆墙”事件中得到了充分的体现。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">《说文》里解释，“墙，垣蔽也”，墙的本意就是房屋或园场周围的障壁。<span style="color: rgb(95, 156, 239);">物质的围墙容易拆除，但人的心墙却较难消除</span>。从心理学上讲，心墙的形成主要因为诱因、信念、结果不合理而导致。而不合理的信念一般就是症结所在，继而引发各种思想上的想不开：以偏概全，因噎废食；非黑即白，钻牛角尖；总是担忧最糟糕的情形发生，等等。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p>显然，我们不能够简单地强迫受众改变。不能期盼公众会自发地认知世界、接受真理。我们需要尊重、理解并关心他们，然后设身处地为他们解释问题、处理问题、权衡利弊，让他们看到自己更好的未来。<span style="color: rgb(95, 156, 239);">要让公众可以清晰地掂量出，自己失去了一小块利益，却得到了整体的更大利益，而拒绝改变会招致糟糕的未来</span>。这样，他们才会主动选择正确的道路，勇敢地破墙而出，而非躲在墙里观望。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 20px; color: rgb(0, 128, 255);"><strong>效果：提前预判、全程考量</strong></span></p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">不能因为某个因素上的疏忽，招致受众对整个事情起质疑，甚至抵制。我们在城市治理过程中，<span style="color: rgb(95, 156, 239);">一定要预判公众的接受程度，以及可能诱发的负面情绪，提前制定应对策略，转移、引导和纾解各种负面情绪，切实保证治理顺畅推进</span>。在推动绿色交通发展，限制小汽车出行时，类似的经验教训已经非常沉痛了。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">习总书记在关于媒体如何适应传播新形势，推进改革创新的讲话中提及的“增强针对性和实效性”“适应分众化差异化传播趋势”“从时度效着力”，都是在强调传播效果。城市治理的能力与水平，最终也会通过传播来体现。在城市治理过程中，应全程掌控传播效果，及时优化调整传播模式，实现与公众的良性互动。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">面对复杂且无法回避的问题，各种有意的尝试都是应该鼓励的。比如<span style="color: rgb(95, 156, 239);">借助适宜的娱乐化手段帮助公众加深对“街区制”的理解</span>。有位玩家就推荐了一款名为《模拟城市》（SIM CITY）的游戏。游戏系统将玩家对城市的建设，反馈为创造性、权威性、生产性、繁荣性、灵魂性和知识性六方面社会价值。如果玩家将城市划分成无数个封闭小块，游戏中引以为傲的交通设计将不复存在，而城市也将失去生机。玩家会直观感受并深刻理解，相比尾号限行等交通管制措施，街区制才是治本之策。这是借助常规的文字和图片传播无法实现的。</p><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><section style="border: 0px; margin-top: 1em; margin-bottom: 0.5em; clear: both; box-sizing: border-box;" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section style="border-bottom-width: 1px; border-bottom-style: solid; border-bottom-color: black; box-sizing: border-box;" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section style="display: inline-block; box-sizing: border-box; margin-bottom: -1px; line-height: 1.1; border-bottom-width: 6px; border-bottom-style: solid; border-color: rgb(95, 156, 239); font-size: 1.8em; font-family: inherit; text-decoration: inherit; color: rgb(95, 156, 239);" class="tn-Powered-by-XIUMI"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><strong><span style="font-size: 24px; color: rgb(0, 128, 255);">从梦想到城市胜利的复兴</span></strong></section></section></section><section style="width: 0px; height: 0px; clear: both;"></section></section><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">《城市的胜利》一书，系统展现了城市存在的优势及其为人类提供的福祉。实现城市文明任重而道远，城市治理中会遇到这样那样的问题，我们一定要基于远见，进行合理预判。出了问题不要紧，认真分析，积极应对，困难总会克服。但应对方法和途径不能只有城市管理者明白，我们需要制定和借助更优的传播策略，努力推动全社会形成共识。最终，<span style="color: rgb(95, 156, 239);">成熟的治理模式和集体理性，将带领我们走向城市胜利的复兴</span>。</p><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><p style="box-sizing: border-box;"><br /></p><p style="box-sizing: border-box;">（感谢规划院同事周君对“街区制”相关概念的梳理！）</p><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section></section><blockquote style="margin: 1.2em 0px; border-left-width: 4px; border-left-style: solid; border-left-color: rgb(221, 221, 221); padding: 0px 1em; color: rgb(119, 119, 119); quotes: none;"><p style="margin: 0px 0px 1.2em !important;">作者：姜鹏（微信：Hai_JP），中国城市和小城镇改革发展中心规划院信息室主任，高级城市规划师，主要从事城乡规划、多规合一、新型城镇化和跨界研究。</p><p style="margin: 0px 0px 1.2em !important;">原文首发于《北京规划建设》期刊，本文为微信首发，如需转载，请联系本号！</p></blockquote> </div>