本章主要讨论职住平衡与交通拥堵的关系。简单来说,鼓励人们居住在工作地点附近,从而缩短平均通勤距离。
(一)职住失衡的特点
通常认为,平均通勤距离越长,交通拥堵越容易发生,越发严重。过长的通勤距离通常是由于某地区的职住比例失衡造成的。岗位多于居住的区域通常位于中央商务区、大型购物中心、写字楼、工业区等。
住宅数量多于岗位的区域往往位于城市外围的新建地区,那里的住房成本相对较低,这吸引了中低收入家庭或那些想要大型房屋而又无需付出高昂价格的家庭。
但即使某个地区的住房数量与岗位数量完全相同,这些住房的成本和风格也可能与岗位工人的需求不匹配。例如,太平洋海岸线边上的大型购物中心雇佣的低薪工人很可能买不起附近的住房,因为该区域的便利程度和某些规定(低密度要求)将其房价推高了。
因此,只有当地的住房数量和价格与本地岗位工人的数量以及经济能力相匹配,才能实现有效的职住平衡。
职住不平衡问题在美国大都市地区广泛存在。通过计算旧金山湾区22个城市的职住比可以发现,其平均值为1.05,接近于完美平衡(0.75和1.50之间的任何比率均表示合理的职住比)。但22个城市中,有7个城市的职住比不在此范围之内。
这两个结果反映了一个事实,即职住平衡这个概念是相对的,与其统计范围有关。范围越小,其职住比不平衡的可能性越大。相反,在整个大都市区中,职住比总是能够满足定义的要求。
此外,职住不平衡可能确实导致了交通拥堵。从理论上讲,如果在岗位剩余的区域增加住房,或在住房过剩的地区增加就业岗位,那么通勤距离会大幅下降。因此,改善现有居住区或新建居住区的职住比,或许能够减少交通拥堵。
但是,职住不平衡的存在并不代表它不受社会的欢迎,也不代表它可以通过公共政策而改变,同样也不代表改变它就能极大减少交通拥堵。
(二)职住失衡的原因
职住不平衡是由于大都市区增长的内在动力和某些特定公共政策无法改变造成的。
1、大都市增长的内在动力
大都市区建立之初,就业岗位往往聚集在城市中心。因为城市中心具备更强的可达性,有助于帮助许多公司开拓更广阔的市场和劳动力资源。而且,岗位聚集有助于形成规模效应,提高效率。因此,企业主愿意支付更高的土地租金来选择城市中心用地,而购房者做不到。结果就是,住宅用途只能转移到土地成本较低的外围地区。
在这个过程中,一些住房过剩或者岗位过剩的次级区域会进一步形成。所以说,职住失衡是城市正常发展过程中为保证经济和社会效率所必然产生的结果。
随着整个都市区的增长,许多与日常家庭生活紧密相关的零售和其他服务也转移到外围地区,以更贴近客户,这又会形成新的分散式岗位中心。通过这种方式,更多的工作逐渐转移到住房过剩的地区,从而减少了最初工作与住房的不平衡。逐渐的,一些办公楼和工业公司也搬到了工人居住的地方,以便更方便地利用那里的劳动力。自1970年以来,随着机动车保有量和使用量的迅速扩大以及电信技术的快速发展,这一过程得到了进一步的发展。
也就是说,随着时间的流逝,由于个体对长距离通勤的调整会使职住不平衡逐渐趋于平衡。正如SCAG在2001年所说:
从历史上看,SCAG地区的职住不平衡一直处于自我修正的过程中。乔布斯已经从原来的中心搬到了富裕的郊区,并利用较低的土地和劳动力成本为员工提供较短的通勤时间。最终结果是这个地区如见呈现为具有鲜明特色的多中心城市结构。这种现象也解释了为什么在过去的几十年中该地区的平均通勤时间保持相对恒定。
2、通勤成本低于住房成本
对于许多家庭而言,通勤成本远低于住房成本,这是不利于职住平衡的因素之一。2000年,美国家庭的平均交通支出占其总收入的19.5%,但住房成本占32%。因此,如果通过稍微增加交通成本能够降低住房成本,这对于大多数家庭来说有好处的。
通常,郊区住宅价格随着与中心区(岗位)的距离增大而降低,只要每英里的房屋价格下降幅度超过2545美元,那么郊区购房就是有收益的。再进一步折算,只要某一地区的独栋房屋平均价格只要不少于17万美元,通勤者就值得前往郊区。
根据美国全国房地产经纪人协会(NAR)的数据,2002年,全美138个大都市区中有36个都市区的独栋住宅平均价格超过17万美元,而这36个大都市地区的人口占美国总人口的26.3%。因此,在美国大都市圈的大部分地区,“开车到买得起房的住区”是明智的策略。这些家庭的行为方式强烈地加剧了工作与住房的不平衡。
3、劳动力市场因素
随着职场女性人数的增加,单个家庭拥有两名劳动力的比例越来越高,这使得许多家庭要想找到兼顾夫妻双方通勤距离的住房越来越难。此外,某些行业的工作流动性很高,较高的离职率也使得缩短通勤距离变得越来越难。
4、地方政府的排他性做法
一些地方政府认为商业地产的税收入大于支出,相比之下,低收入和中等收入居民对于地方财政来说意味着更多的支出。因此,地方政府会通过立法来促进商业地产开发,并阻止低效益的住房开发。这种政策刺激了本地就业岗位的增加,同时减少了许多当地工人能够负担起的房屋建设,从而导致职住失衡。从本质上讲,是财政分区制政策拒绝了本地低收入人群在本地工作的需求。
(三)改变现有职住失衡的六种措施
在刚刚描述的各种类型的失衡区域中,有六种可能的方法可以实现更紧密的职住平衡:
l 在岗位过剩地区新增大量住宅。在已建成地区,需要进行穿插式建设,并提高现有社区的密度,这两项政策都引起了很大争议。
l 在住房高成本地区建设更多中低收入人群能够负担的住房。在高住房成本地区,如果没有公共部门的大量补贴,很难做到这一点。
l 阻止在就业过剩的地区新增更多的就业机会,如降低商业用地开发强度。
l 将工作岗位从岗位过剩地区转移到住房过剩地区。但是,许多高科技公司希望与同类公司聚集,这样有利于吸纳熟练的技术工人。他们通常会抵制从既定的工业中心转移到“偏僻地区”。
l 鼓励在住房过剩地区创造大量工作岗位。这项措施与前一个措施同样存在问题。
l 禁止在住房过剩地区新建住房。
要成功地改善整个大都市地区的职住平衡,需要协调其范围内各地区之间的不同政策。但在美国几乎所有的大都市地区中,对关键土地使用政策的控制权都被几十个甚至上百个目光短浅的地方政府瓜分。这种支离破碎的结构对实施一种有凝聚力的综合战略造成了巨大的障碍。
(四)影响职住平衡策略的因素
1、雇员的喜好
大多数旨在改善职住失衡问题的措施都隐含地认为,大多数人都希望生活在尽可能接近工作的地方。但经验表明并非如此,特别是生活在那些按照规划建设的大型社区中的人们。
这种完全按照规划建设的社区包括了就业岗位和其岗位工人能够负担的住房。居住在这里的人可以方便地通过汽车、步行、自行车和公共汽车到达工作地点。然而,在针对十五组社区(每组包含一个规划社区和一个未规划社区)的研究表明,其居民的工作和通勤行为没有显着差异。
在两种类型中,不同通勤时长的人数占比非常相似,而且存在很大比例的交叉通勤(本地居住人口在外地就业,本地就业岗位吸引外地人口)。这种强大的交叉通勤表明,工人选择居住的地方除了通勤时间的长短以外,还受许多其他因素的影响。
因此,距离就业岗位近且价格便宜不是人们选择住房的唯一理由,他们还会考虑亲戚和朋友的住所,不同社区的生活质量,当地学校的质量,其他家庭成员的工作地点以及年龄,种族组成,以及当地人口的社会经济地位。
2、适当的地理分区
职住平衡应当是针对大都市区的某一分区而言的。在每个分区内,工作的数量和类型都应与住房单元的数量和类型相匹配。因此,任何职住平衡策略都需要考虑合理的平衡范围。
从理论上讲,这种边界应该按照所谓的通勤圈划定,也就是说,被认为在主要工作中心的通勤范围内的区域。但是,要将这一概念付诸实践非常困难。正如前面提到的单个家庭的多个劳动力可能属于两个或多个距离20英里以上的通勤圈,且大多数通勤圈需要跨越城市的行政边界,很难按照通勤圈制定或执行统一的职住平衡政策。
通过合并一些现有的法定小型社区可以形成合适的平衡分区,这比重新划定全新的分区更容易收集数据,并且在政治上更容易接受。但是,决定如何定义分区的人们将倾向于选择减少其麻烦的边界,即尽量与其现在对平衡定义的分区相近。因此,平衡分区的定义将不可避免的掺杂政治因素,而不是纯粹的科学因素。
3、各分区的定性职住平衡
分区完成后如何定义职住平衡呢?
第一,每个分区住房与工作之间的平均距离必须比当前的平均郊区通勤距离短(2000年约为12英里)。这就要求分区不能太大,但分区越小,其实现平衡的难度就越大。
第二,每个分区的住房和岗位不仅要在数量上完美平衡,还要保持质量上的平衡。这似乎不太现实。
例如,靠近硅谷的加利福尼亚州圣克拉拉县聚集了大量的工作岗位,2001年当地的独栋住宅平均价格超过40万美元。如果在该地的新增住房价格保持不变,那么绝大多数当地雇员负担不起。
究其原因,有两个因素导致该地的住房价格无法与雇员工资水平匹配,即地方政府维护其地方利益的政策和高收入家庭对高档住宅的强烈需求。要想克服这两个因素产生的壁垒极其困难。
4、实现职住平衡的行政困难
需要建立一个对地方政府土地使用拥有决策权的区域性机构才有可能合理的划定平衡分区,确定那些社区应该增加岗位,哪些社区应该增加居住。但强大的区域性机构至少要面临两个问题。首先,该方法需要将地方政府对土地的决策权集中至区域性机构,这会遇到大多数地方政府和公民的强烈反对。其次,如此强大的区域性机构需要一整套配合的法律法规,整个过程的时间过长。
5、政策时滞问题
政策的制定和实施需要耗费数年时间,而职住之间的平衡关系是时刻变化的。由于信息和实施时间的滞后,许多政策在实施时就已经过时是。美国家庭的高度流动性,特别有可能对任何实现职住平衡的措施产生障碍。美国家庭每年移动的整体比例为15%,但西部地区(18%)比高北部地区(12%)高出50%。因此,即使在某个区域在某个时间点达到了适当的工作与住房平衡,但它也是短暂的。
6、职住自平衡
在过去的30年中,随着居住和岗位从中心城市到郊区大量的外迁,一些工作盈余地区和住房盈余地区实现了自发的职住比改善,这在某种程度上实现了某些改善职住比措施的效果。
今后,就业岗位可能进一步加速向住房过剩的郊区迁移,但这些郊区同时也在继续增加住宅。因此,住房可能继续过剩。
(五)小结
综合前面的分析,职住平衡策略也不太可能有效地减少交通拥堵。
首先,要改变美国任何大都市地区的现有的职住失衡是极其困难的。因为要求的政策范围、需要的体制变革以及必须克服的政治阻力都是巨大的,在美国现有的大都市分散的城市结构中,这件事几乎不可能完成。
其次,由此带来的交通拥堵改善可能不会很大,并且难以维持。即使决策者达到了这样的目标,许多本地雇用的工人仍会选择远离工作,以谋求除减少通勤以外的其他福利。
第三,该策略所涉及的精力和机构变革努力如果投入其他措施,或许更能有效的缓解交通拥堵。例如采用高峰时段道路收费或停车收费。当其他机构变革在减少交通拥堵方面更加有效时,为什么要把这些稀缺资源集中在改变一个地区的就业与住房失衡上呢?
当然,并不是说改善某个地区的职住比是一个坏主意,也不意味着不会产生社会效益。如果得以实现,它将有助于为中低收入家庭提供更大的正义,平等的住房和就业机会,改善郊区社区的当地劳动力供应,增加此类社区的社会经济和文化多样性。
因此,尝试改善某个地区甚至整个大都市地区的职住比是具备正当的社会需求的,但它不能解决交通拥堵。
一些提倡使用公共交通来缓解交通拥堵和空气污染的人士建议将更多的就业机会集中在市中心以外的大型建筑群中。他们认为,共同的通勤目的地将鼓励更多的人采用公共交通或拼车。同时,“精明增长”的支持者也将其看做是提升城市密度的方式,认为该方式能够应对城市的无限蔓延。本章将着重探讨这一策略在美国大都市区的可行性。
(一)相关概念
1、集聚经济学
经济学家和地理学家长期以来一致认为,几个世纪以来促进城市兴起和繁荣主要由两个基本原因。第一,把人和生产活动聚集在一起从而减少运输成本。第二,当相关的生产活动相对紧密地聚集在一起时,更具创新性和效率。
然而,交通运输技术的革新已经从根本上降低了陆地上运送人和货物的成本,通信技术的快速发展是的跨越空间的沟通更加容易、快捷,这都使得集聚活动不再那么重要。
的确,许多经济学家认为,相关行业的公司聚集在一个地区仍然能提供重要的生产和创新经济,例如旧金山以南的硅谷的计算机行业。但是,在空间分散的离心力作用下,这种将公司拉得更近的向心力正在逐渐减弱。
2、运输密度经济
高密度集聚对不同交通方式的效率有两个相反的影响。对于公共交通来说,相对高密度是其高效运营的先决条件,这能够降低其运营成本。即当公共交通的起讫点都具备产生大负荷的高密度时,它才能保证经济可行性。
相比之下,高密度的居住会导致汽车的使用效率降低。因此,那些严重依赖小汽车出行的地区倾向于分散的低密度居住模式。
3、精明增长
前面的分析表明,由小汽车引起的低密度集聚与公共交通必须的高密度集聚是相互冲突的。而“精明增长”运动则正是因此而兴起。
“精明增长”的倡导者谴责低密度发展模式导致了城市的不断蔓延,并引发了各种各样的社会问题。“精明增长”倡导采用公共交通站点周边的高密度开发(TOD)来作为应对这些问题的措施之一。
(二)集群化办公的可行性
在评估美国大都市地区的这一战略时,应该考虑几个因素。
1、现有的岗位分布特别分散,特别是在郊区。
1999年,罗伯特·朗分析了美国13个最大的大都市区的办公空间分布。他将这些地区分为四类:主要商业区、次要商业区、边缘城市(大型郊区节点)和“无边缘城市”(即广泛分散的城市)。只有在纽约和芝加哥地区,主要商业区的办公室工作岗位比郊区多。在其他11个区域,郊区分散的办公室工作岗位比任何其他地区都多。然而,办公室工作通常被认为比任何其他类型的工作更应集中在市中心。因此,我们有理由得出这样的结论:大多数其它工作至少与办公室工作一样分散,而且可能更分散。
因此,将现有分散的工作岗位进行集聚,需要对现有雇主进行大规模搬迁。这一策略可能在新建地区更有效果。
2、每个大都市区都有几个主要的外围就业中心,现状通勤以小汽车为主。
现状大都市区的外围就业中心区别于中心城区,办公建筑通常都被配建停车场包围,并与其他建筑隔离开来。这种建筑形式无法鼓励人们步行或公共交通出行。
之前提过的洛杉矶外围地区拥有十八个大型的就业中心,但其中只有8.3%的工人乘坐公共交通通勤,相比之下,中心城区公共交通的通勤比例是20.7%。因此,当岗位数相同时,郊区的小汽车交通流量比市中心要大。
3、多数郊区政府反对大型的岗位集聚中心
源于对商业用地的地方税竞争,多数郊区政府都希望在自己的辖区内争取尽可能多的就业机会,因此他们反对将工作岗位集中在少数几个大型中心。除非采取新的税收分配制度,使那些没有岗位的地方政府获得税收或福利返还。
4、岗位集聚必须同步配套出行方式的转变
一是提升公共交通的服务能力和服务水平,但这会给政府带来巨大的财政负担,毕竟只有极少数亚洲城市能做到公共交通的财政平衡。另外一种方式就是大力推广拼车,这部分内容在11章详细展开过。
5、要让纽约等少数城市以外的美国人乘坐公共交通工具上下班,可能会面临强大的抵制。这一点在前面的章节也讲多许多,小汽车有很多固有的优越性是公共交通无法比拟的。
(三)可能面临的行政问题
前面提到要想将城市外围地区的工作岗位聚集在某几个区域会遭遇各方面的反对,因此有必要进行一些行政体制上的改革:
一个是允许许多社区分享这些就业中心产生的税收收入,即税基共享。目前,仅明尼苏达州的双子城地区采取了该措施。
二是建立一个地区性的机构,使其拥有决定岗位在哪个区域集聚的权利。但这将彻底背离美国自由的传统观念,最好是采取某种市场为导向的激励机制,吸引雇主把工作地点设在关键的就业中心。例如,降低就业中心的房产税等。但这种激励措施依然需要州一级或联邦政府等级别的机构来发布。
三,对商业租金或土地价格进行上限管控。岗位集聚可能使该区域的土地所有者获得准垄断地位,他们可以对自己的土地收取过高的价格或租金。
即便做出上述改变,岗位集聚仍然难以实现。岗位集聚政策将剥夺许多选定中心以外的土地所有者从商业用地中获得高房产价值或租金的所有机会。这些土地所有者将强烈反对这一战略,他们的人数将远远超过受益于这一战略的土地所有者。这在政治上为反对在一个民主国家采用这样的方案埋下了伏笔。
事实上,这种情况表明,旨在遏制纯粹个人主义行为以实现社区目标的政策普遍存在困难。在美国人长期以来享有的不受约束的个人自由和他们现在寻求的某些广泛期望的社会目标之间,存在着不可避免的冲突。
(四)结论
综上所述,在城市外围地区进行岗位集聚不太可能在减少未来美国大都市地区的交通拥堵。
第一,这将迫使工人和雇主长期以来的行为模式发生改变。
第二,岗位集中战略需要对没有现有的地方政府财政体系、法律制度、行政机构等进行重大修改,这本身就面临极大挑战。
第三,岗位集聚会导致土地市场的垄断。
第四,岗位集聚需要额外的公共交通建设,该成本支出缺少提供方。
当然,如果某个大都市区能够具备以下四个特征,则可以考虑部分的实施岗位集聚策略:(1)该地区人口超过120万的居民;(2)现状交通拥堵严重;(3)郊区政府的行政辖区足够大,能够避免一些地区间争议;(4)已经拥有良好的轨道交通系统。
至于其他地区,则可以放弃这个想法了。