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 图片：纽约SoHo（休斯顿路南）。这里曾经是纺织工业区，随着纽约市用地分区控制（zoning）政策的“去分区化”，形成了今天首层为高端品牌旗舰店和画廊，高层为艺术家工作室和高级公寓的城市功能混合区。（图片来源：http://www.joeyblsphotography.com/） <p style="max-width: 100%; min-height: 1em; white-space: pre-wrap; color: rgb(62, 62, 62); line-height: 24px; text-indent: 2em; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">编者按：近日，温州市20年住房土地使用权到期，如何续期，要不要交钱的问题引起了广泛关注。大家更关心的，是自己70年的住宅土地使用权到期后，续期要不要交钱。这里作者通过分析现有的法律和政策，试图给出一个明确的答案。 问题一：温州20年住宅土地使用权到期，应不应该续费？ 应该。20年前，温州为了“促销”，规定了住宅用地使用权可以卖20年的，也可以卖70年的，前者便宜，后者贵。如果20年的与70年的续期政策一样，买了70年的就不公平了。 问题二：绝大多数人的住宅土地使用权都是70年，那么70年到期后，到底要不要续费？ 我认为答案是，不要。因为《物权法》第149条第1款说： “住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。” 一方面，从字面上理解，“自动续期”的“自动”俩字，就是“不用任何人做任何事”。不需要做任何事儿，那么也就不需要交费。如果还要交费续期，那就不是“自动”续期，而是“手动”或者“半自动”续期了。这个用词的意思非常清楚明确。 另一方面，结合第149条的第2款看： “非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。” 对比《物权法》第149条的第1款和第2款可以看出，只有第2款有“依照法律规定办理”这八个字，第1款没有。也就是说，住宅建设用地使用权如何续期的问题，《物权法》用“自动续期”四个字已经圆满地回答；没有给任何其他法律留下“插嘴”的机会。 如此看来，住宅70年土地使用权到期后“自动续期”，《物权法》规定得“文意清楚，阐述圆满”。 如果单看这部法律，似乎没什么争议了。然而，事实并不简单。 问题就出在，《城市房地产管理法》第22条作出了相反的规定。据此，温州似乎有了一个可以对20年到期的住宅土地使用权续期收费的依据。这条说： “土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。” 这条谈的土地使用权，没规定是何种用途的土地使用权，就等于适用于各种用途的土地使用权，因而也适用于住宅建设用地使用权。根据这条规定，住宅建设用地使用权续期，需要“重签合同，付出让金”。因此，说温州的收费完全“无法可依”，是违法行为，似乎还真冤枉他们了。 看到这里，麻烦之处已经清晰，是两条法律的不同规定打了架。 法律打架，有没有解决办法？有。2015年修改的《立法法》第92条说： “同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。” 《物权法》是全国人民代表大会制定的，《城市房地产管理法》是全国人民代表大会常务委员会制定的，后者是前者的常设机关（《宪法》第57条）。在法律层级上，两者可以看作是“同一机关”；两部法律都是同一机关制定的法律。那好了，根据《立法法》第92条，对比一下，适用新的、特别的规定，就好了嘛。 可是问题又来了。一方面，《物权法》新，《城市房地产管理法》旧，前者2007年生效，后者1995年生效。另一方面，《城市房地产管理法》是特别规定，《物权法》是一般规定，分别依据两部法律的第1条，前者的立法目的是“加强对城市房地产的管理”，后者则是“为了维护国家基本经济制度”。 所以，新的一般规定和旧的特别规定不一致。那到底听谁的？好在《立法法》给了我们回答。《立法法》第94条说： “法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常委委员会裁决。” 至此，住宅土地使用权70年到期后，到底要不要续费的答案已经逐渐清晰：还得由全国人大常委会裁决。只有人大常委会做出了裁决，这个要不要续费的问题才可能画上句号。 问题三：人大常委会作出裁决之后，真的就画上句号了吗？ 遗憾的是，不一定……这个裁决，表面上看，是裁决两部冲突的法律哪一部适用；实质上看，是明确住宅70年土地使用权到期后，要不要续费。无论说“要”，或者“不要”，短期来看，都会对住宅市场价格产生重大影响。如果说“不要续费”，尽管很多人会松一口气，但是，因为一部分人“买套房只能管70年”的疑虑被打消，他们对住宅的报价会提高，会开始动心买房，房价就会上涨。 如果说“要续费”，因为一部分人一直笃信“70年使用权等同于永久产权”，一旦这一点不再成立，他们对住宅的报价会降低，会动心卖房，则房价可能会跌。 显然，在当前时刻，作出裁决横竖都不利于全国房地产市场的稳定。这裁决不好做，句号不好画。 问题四：这件事与城市规划有什么关系？ 对不同土地用途的年限和续期方式作不同的规定，使得城市规划必须安排不同土地用途使用不同的地块，形成功能分区鲜明的城市规划。但是，人民对更高的城市生活质量的需求，要求我们改变“功能分区鲜明”的城市规划。 “楼上居住，楼下挣钱”，是人类维持了千百年的城市生活方式。而现在，因为城市功能分区鲜明，人们往往只能住在一个片区，工作在另一个片区。每天奔往返几公里甚至几十公里上下班，这加剧了交通的拥堵，浪费了人们的时间，降低了生活的品质。 意识到“功能分区鲜明”的城市规划给现代城市带来的弊端，全世界城市规划者已经形成了共识：要“去分区化”，促进不同功能用途在同一块土地上混合布局（见封面图）。顺应这个趋势，我国城市规划者提出了“混合用地”的概念，实现了“底层商业，中层办公，高层居住”这样的城市综合体。遗憾的是，在现有政策下，其中的居住部分无法等同于《物权法》第149条规定的住宅建设用地使用权。 为什么无法等同？假如混合用地的住宅部分的土地使用权可以“自动续期”，商业部分的土地使用权则即便年限到期，政府也无法收回。因为，他们使用的，是和享有“自动续期”的住宅同一片地！这样一来，非住宅用地的使用权年限规定就形同虚设了。 事实上，设置土地使用权年限的主要目的，就是赋予城市政府根据公共利益的需要，在实施新的城市规划时收回土地、调整用途的权力。而事实上，国有土地上房屋征收与补偿制度的完善已经给收回土地、实现规划另辟了蹊径；另一方面，对不同土地使用权的年限和续期方式作不同的规定，反而导致了过于鲜明的功能分区，降低了城市生活质量。 这样看，对不同土地使用权的年限和续期方式作不同的规定的制度，尽管发挥了为城市快速发展筹措资金的积极作用，到今天却不仅成了鸡肋，而且成了阻碍。相信在不远的未来，随着房地产税制度的实施、取代土地出让金成为城市发展的资金来源，这一制度将完成它的历史使命。 作者：徐南南，哥伦比亚大学2013届城市规划硕士编辑：陶方飏校对：张凤琴<hr style="line-height: 25.6px; white-space: normal;" />长按识别以下二维码，关注“城市规划者之友”：<img id="ledtxt.com" data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/giaczPmaKp70Yk29n53vicYSygvXa5RiagsGZJ2DQwNRCYBWElsnRfzkNQeGib8qpKCl4Ih3icZkiaiaoY5zJvw5Y4VoA/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="1" data-w="430" /> 
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