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 本文在梳理国外韧性规划理论方法的基础上，重点介绍了日本国土强韧化规划的内涵及编制方法，并以合肥市市政基础设施韧性规划实践为例，着重介绍本次规划的规划背景、流程、对国土强韧化规划方法的应用和创新及规划成果，总结我国城市韧性提升的总体策略和相关经验借鉴。 <p style="margin-top: 8px; white-space: normal; max-width: 100%; height: 32px; text-align: justify; color: rgb(0, 187, 236); line-height: 18px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="padding-right: 2px; padding-bottom: 3px; padding-left: 2px; max-width: 100%; line-height: 28px; float: left; display: block; font-size: 18px; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span class="wxqq-bg" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">1国土强韧化规划理论及方法 1.1  基本内涵日本自1959年以来遭受了数次重大自然灾害的冲击，尽管采取了各种灾害对策，但依然在重复着“受灾—巨大损害—长期恢复”的过程。在此背景下，日本应对灾害风险的策略发生了深刻转变，提出构筑“强大而有韧性的国土和经济社会”的总体目标，将“强韧化国土”概念确定为“国土、社会经济及日常生活在应对灾害或事故时不会受到致命的破坏而瘫痪、并且能够快速恢复”，并将其分解为4个基本目标：①最大限度地保护人的生命；②保障国家及社会重要功能不受致命损害并能继续运作；③保证国民财产与公共设施受灾最小化；④迅速恢复的能力。国土强韧化规划从宏观、长远的视角，根据灾害类型和地域的情况，确立防灾对策，整合“自助、共助、公助”各类救助资源的关系，优化防灾资源，除了灾时防灾减灾的效果要能充分发挥，在平时情况下也应重视“维持性对策”的制定，保证其增进居民福利、协调与自然环境的关系、维持景观等功能，合理利用全社会资本，推进策略有效地实施。国土强韧化规划主体部分由国土强韧化基本规划和国土强韧化地域规划组成，分别由国家和地方编制。1.2  规划编制方法地域强韧化规划采用了PDCA Cycle的通用模型，即“P（计划）—D（执行）—C（检查）—A（处理）—下一个PDCA”的循环模式。地域强韧化规划的主要成果是各个风险事态下的相应对策集合，并给出与对策相关的重点项目，其核心部分在于P（计划）中的风险事态、脆弱性评价和应对策略的讨论等主要方法。地域强韧化规划从可以预想的最坏情景出发，来探寻城市系统的薄弱点和解决方法、考虑城市未来发展策略，对我国韧性城市建设很有借鉴意义。 <img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOXwNdVXuc57cL6KPHEaTib1e2EhewcZjXumL8Uc3qhCw0p5CEhE7oTqdNMNcTnp7sJzpdZBsQTnHQ/0?wx_fmt=png" style="width: 100%; height: auto;" data-ratio="0.9388489208633094" data-w="" /> PDCA Cycle模型图 1.2.1  风险事态设定及细分在基本规划中，列出了45个可能的风险事态，在此基础上，地方编制地域强韧化规划时根据地域特性，确定可能发生的风险事件。一般方法为通过往年发生的最大受灾情况或今后有较高几率发生的风险来确定，这是强韧化规划编制的第一个重要步骤。设定风险事态要求编制时具有自由的发散思维和丰富的想象力，尽可能多地将未来可能发生的风险都涵盖其中，同时也要求风险事态具体化，能够充分描述风险的可能范围、时间、地点、可能发生的事件等，具有实际参考价值和可操作性。1.2.2  脆弱性分析及评价脆弱性评价以风险事态为基础，设置不同的风险情景，对该情景进行各个方面的综合评价，同时也包括国土强韧化事业推进过程中不可欠缺的资源、财力的相关评价。脆弱性评价主要内容包括：①对于特定的风险事态，分析其对城市各方面的影响，对照所应达到的目标，评价目前在设施、管理方面所存在的脆弱性；②分析脆弱性产生的原因；③对当前所采取的政策、措施等也做出脆弱性评价。 <img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOXwNdVXuc57cL6KPHEaTib1M2km73mHs57A4GwCLO2L1YYC5Owjd7jFtibefu4UQfLY8glXA2hpABQ/0?wx_fmt=png" style="width: 100%; height: auto;" data-ratio="1.1492805755395683" data-w="" />脆弱性评价领域<o:p></o:p> <img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOXwNdVXuc57cL6KPHEaTib1W6NmjicicD5RiaUpCc2JoibLhZUnU9oPPWMygsf5I3K4vwtXfeSc6b9KWA/0?wx_fmt=png" style="width: 100%; height: auto;" data-ratio="0.6924460431654677" data-w="" /> 脆弱性评价表 1.2.3  针对不同领域的策略构成基于脆弱性评价结果，制定针对各个领域的未来发展策略，除防灾设施强化策略外，也包括产业发展、自然环境保护等相关领域的策略，政策领域与脆弱性评估保持一致。主要重点包括：①硬件整备与软件对策的适当组合，从一个长远的视野上来把握策略的重点，尽可能在早期将策略群以高水准制定；②横向、纵向策略搭配，政府、民间相互合作。 <img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOXwNdVXuc57cL6KPHEaTib1wwpjnnWic2KicSwnRcyRku89LAnWickMzPNBYygQ05jpSAo5bIMeCyrEw/0?wx_fmt=png" style="width: 100%; height: auto;" data-ratio="0.6546762589928058" data-w="" /> 国土强韧化规划韧性策略构成 针对每类策略，选定重要业绩指标（Key Performance Indicator)，体现了指标与项目的关联性、指标和政策的关联性及指标的客观性和实践性。KPI是测度政策完成度的重要指标，其灵活运用有助于对重要项目的管理并及时把握韧性策略的实施情况。 <span class="wxqq-bg" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; font-family: 微软雅黑; font-size: 18px; line-height: 28px; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">2<strong class=" wxqq-color" style="max-width: 100%; font-family: 微软雅黑; font-size: 18px; line-height: 28px; text-align: justify; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">规划实践：合肥市市政基础设施韧性提升规划<strong class=" wxqq-color" style="max-width: 100%; font-family: 微软雅黑; font-size: 18px; line-height: 28px; text-align: justify; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);"> 2.1  规划背景合肥市于2014年编制了《市政基础设施综合规划》，整合区域市政设施资源，优化市政设施结构，取得了较好的效果，然而在基础设施应急系统和风险管理方面考虑尚不够全面。为提升城市韧性、建设安全城市，构建安全、韧性、健康、高效、集约的市政基础设施系统，特编制市政设施韧性提升规划研究，作为《综合规划》的重要补充，重新审视基础设施应对灾害风险的能力及提升能力的措施。2.2  规划流程本规划界定了城市基础设施韧性的内涵，在参考日本国土强韧化脆弱性评价的基础上，设定潜在的灾害情景和风险事件，对合肥市市政基础设施的脆弱性予以评估和分析，并制定韧性提升策略和相关应急措施。主要规划流程包括：（1）明确城市市政设施韧性内涵，明确影响基础设施韧性的相关要素。（2）提出韧性提升的基本目标，确定可能的风险情景。（3）依据风险情景，分析、评价系统脆弱性。（4）针对各要素方面的脆弱性，讨论应对风险的措施政策。（5）对结果重新审视，评估及完善整体对策。2.3  韧性评价结果2.3.1  总体评价合肥市在物质性建设上已具有一定的基础，各类防救灾设施较为完善，应急体系及管理体系也已初步建立，总体上来说具备了一定的“韧性”和抵御一定规模灾害的能力，但仍有诸多不足之处。1）应急预案体系仍有待完善：①应急预案未能做到全覆盖；②应对重大自然灾害的应急预案缺失；③缺乏部门之间的协调合作。2）认识上的不足：①各部门对灾害发生的紧迫性认识不足；②各部门对灾害发生的危害性认识不足。3）韧性要素建设尚有差距：①物质性要素建设有一定基础，但离韧性城市标准尚有不足；②非物质要素建设较为薄弱，存在统一管理机构尚不明确、社会组织参与较少、教育宣传工作缺乏等一系列体制机制问题。2.3.2  分项评价首先确定各个基础设施系统的韧性提升目标及可能存在的风险事态。在此基础上对12个基础设施系统分别进行详细的韧性评价，制成脆弱性评价表，体现了基础设施在各个要素建设方面的不足以及现有对策的欠缺，是制定韧性提升策略的依据。此处以供水系统为例。 供水设施脆弱性评价表<img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOXwNdVXuc57cL6KPHEaTib134TeZ9iajs5u8ZOQmog9OB7YJ3MmoBibGKoVF0FZibCABX0x7MtE96NEw/0?wx_fmt=png" data-ratio="0.5215827338129496" data-w="" style="width: 100%; height: auto;" /> 2.4  韧性提升策略2.4.1  总体策略1）转变规划理念：只有在实现城市安全的基础上，才能提升生活质量和城市高效发展，灾害既是挑战，也可能是城市向更高层面发展的机遇。我国在未来的韧性城市建设中，应首先转变传统规划思路，以非常态事件为切入点，以非常态规划为基础，实现常态规划与非常态规划的相互协调。2）推进韧性城市规划法制化建设：①建立韧性城市基本法作为韧性城市规划建设的最根本依据；②确立起韧性城市规划的法定地位，保障韧性城市规划顺利实施；③各个地区根据基本法的要求，结合当地情况，编制韧性城市法律法规。3）推进体制机制改革：在体制建设方面，国家层面应成立韧性城市事业推进的顶层机构，协调各部门编制韧性国土规划；城市层面主要包括：建立韧性城市建设领导小组，完善韧性城市建设管理部门，并由各个分管部门制定城市各个功能系统的韧性规划和应急预案，指导具体部门进行实施。机制建设方面包括：①物质性政策与非物质性政策协同推进；②多层级应急预案联动体系建立，实现纵向上“市—职能部门—街道—企业”及横向上同级部门协作的联动体系；③将城市韧性提升工作纳入各部门、地方考核体系；④加强与NGO协作机制，实现“公助+共助+自助”，提高救助率及应急效率。4）重新梳理空间规划体系：①国家层面：政府编制韧性城市规划指导书以及韧性城市基本规划，以此为基础，各部门编制专项规划；②城市层面：在政府工作计划中应建立完整的韧性城市规划体系，以韧性城市行动计划作为顶层设计，在其指导下编制城市韧性规划及相关功能系统的韧性提升规划，同时，应将城市灾后重建工作前瞻性地放入韧性城市规划编制体系。5）强化社会“韧性”意识：提高“自救”的可能性尤其需要重视防灾教育宣传和多样化的防灾训练，在各个教育层级设置不同深度的防灾及韧性教育，培养全民韧性意识，更多增加实践性内容。还应注重新技术的利用，可以借助微博、微信平台普及灾害知识。2.4.2  分类策略在制定针对12个类别市政基础设施的策略时，应充分考虑地域特性：①合肥市作为省会城市及长三角重要城市之一，不仅应提升自身城市韧性，也应该承担起区域韧性城市体系发展的责任；②合肥市处于经济社会快速发展阶段，增加了设施需求预测的不确定性；③合肥属于自然灾害少发地段，但城市安全极为重要，应始终保持对自然灾害的重视程度，按高标准来提升其韧性。结合脆弱性评价表，制定措施，并列举出相关的指标。此处以供水系统为例。 供水设施韧性措施表<img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOXwNdVXuc57cL6KPHEaTib1jV01icpUrSF3lD2ygvtlxqI8jkKNz1bVCn2A3p4z0TTnfW146XQ9goQ/0?wx_fmt=png" style="width: 100%; height: auto;" data-ratio="0.48741007194244607" data-w="" />   详情请关注《上海城市规划》2016年第1期《韧性城市规划理论与方法及其在我国的应用——以合肥市市政设施韧性提升规划为例》，作者：吴浩田、翟国方，南京大学建筑与城市规划学院。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJP5YxUiaDr0rvxxeFUNIHt8WRkmgCRkickpAxWbyKHg674NM9wPico0DL0GtA05rYIQTeEgia0YXic0gQw/0" data-ratio="0.8327338129496403" data-w="" /> 
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