随着中国城市进入城市化发展成熟期,大城市中心区建成度高,土地资源紧张,城市中心区既有功能已无法满足产业转型与市民对多元城市体验的需求。大城市核心区已进入存量发展与新旧动能转换时期。此外,经过多年的“空间生产”,大城市中心区环境品质遭到破坏,城市病突出,面临着中心功能疏解与城区转型升级双重挑战。借鉴先进城市发展经验,处在城市战略发展方向上的中心城区边缘地带将成为塑造强大城市中心,促进城市功能与产业升级的潜力地区。
本文以新旧动能转换试点城市济南城市中心边缘区黄河南岸地区为对象,转变“经营城市”设计思维,从人本主义角度探索城市设计策略与实施路径,以期为存量时代下同类型城镇地区的城市中心区转型发展提供参考。
1.1 济南成为新常态下国家试点新旧动能转换的代表性城市
从综合实力来看,济南城市发展进入了存量提质的新阶段,需要新的动能刺激城市实现跨越式发展。
首先,在沿黄河分布的所有省份中,山东省是经济实力第一位的省份。在黄河沿线的主要城市中,济南的城市发展水平和经济实力均位居前列。
其次,一系列政策红利助推济南跨越黄河发展。2017年济南同时入选全国城市双修和城市设计双试点;2018年,济南入选新旧动能转换试点城市。济南市同时发布了《山东省新旧动能转换综合试验区建设总体方案》《济南2049城市战略发展规划与城市总体规划》《“中疏”战略研究与规划》等相关发展规划,为落实新旧动能转换奠定了政策基础,并提出打造全国重要区域性经济中心、金融中心、物流中心和科技创新中心的“四个中心”,确定了未来城市的发展方向。
第三,从区域竞合角度,济南是环渤海经济圈的重要参与者。比邻京津冀城市群,依托京沪高铁和铁路通道,济南是环渤海产业转移的最大潜在承接者,有机会成为环渤海地区重要的增长极。
经过城市增量的快速扩张阶段,济南市发展格局已经较为成熟,城市中心形成了多点开花的局面。东侧为CBD商务中心和济南高新区,西侧为西客站及火车站北片区;北部为新旧动能转换先行区中心;中部为老城综合服务中心和商埠区。这种城市中心体系格局与济南带状城市的空间形态有一定的关系,但总体来讲城市中心数量多、布局散、特定职能性强、过度分散城市资源,不利于城市产业和经济的统筹发展。

1.3 老城中心功能业态较为落后,无法支撑新经济的发展及市民对新生活的需求
济南老城中心目前以传统金融商贸和服务业为主要功能,对于创新型产业的发展支撑不足。此外,2018年济南人均GDP超过十万元接近发达国家水平,居民生活进入文化消费阶段。但目前老城中心缺乏高端文化及前沿消费体验功能,公共服务及商业等设施老旧,无法满足市民对于精神及文化生活进一步的需求。
二、黄河南岸对于塑造强大济南城市中心具有重大价值意义
2.1 以旧动能为主,新旧动能交织的地区

黄河南岸片区在济南城市空间结构中的位置(图片来源:《济南新旧动能转换先行区总体规划草案(2018-2035年)》社会公示及征求意见)
片区现状产业处在价值链中下游,新兴产业具备一定发展潜力。现状产业功能以物流仓储、传统商贸和建材家具等低效旧动能为主,占比达到40%以上,现状产业与上位规划确定的未来产业导向匹配度较低。从空间布局情况看,土地利用效率低下,各类用地布局零散。面积1.5公顷以下的工业地块占全部工业用地面积比例达到86%;面积1公顷以下商业地块面积占商业用地总面积的83%。近几年出现了以创新科技、现代商贸和智能制造为主的新动能产业,其占比达到12%,初具发展雏形。

2.2 示范存量发展,营造高品质城市中心的最后一片潜力地区
在济南“中心疏解”背景下,黄河南岸有空间潜力为老城中心复兴提供支持。通过对片区建筑质量、容积率、企业发展潜力、景观环境条件等多维度条件综合判断,现状城市环境和产业发展质量均不够理想,是较为适合更新的片区。经过推算得出较易更新的用地面积占片区总面积的42%,空间腾挪和提质潜力较大。

片区比邻黄河,具有独特的滨水城市景观资源,内部三座山体(济南特色“齐烟九点”中的三点)处在济南市域望山见水区域生态廊道上。空间潜力与生态环境两大优势使得黄河南岸片区具备提升中心区整体风貌的潜质。
2.3 与老城中心一同成为济南未来区域协同发展的空间支点
黄河南岸地区处在老城中心区的北边,紧邻黄河,现状是城市的边缘区域,济南跨黄河发展战略的提出,将在黄河北岸谋划新旧动能转换先行区的建设。随着城市格局向北战略延伸,黄河南岸地区相应地由边缘变成了城市中心地带,其与老城中心一同成为在大济南范围内统筹各城市职能中心的空间支点。

重塑济南城市中心体系(图片来源:项目组绘制)
南岸片区发展新型服务功能,与老城中心共同形成综合服务平台。对于现状已有产业集聚区,该综合平台可以发挥产业整合作用,为各产业集聚区提供先进产业服务与支撑,统筹各平台打造完善产业发展链条。向北为新兴产业主导的先行区传导产业动能与资源要素,加速先行区发展,最终成为铆合全市产业活力点,联动黄河南北两岸的现代服务中枢。

统筹黄河南北两岸,传动产业发展动能和要素(图片来源:项目组绘制)
三、基于实施性和以人为本导向的城市设计策略在黄河南岸的实践
在经过长期“增长主义”的城市发展之后,大量城市空间由资本支配从而形成空间生产,导致城市空间断裂、公共活动场地和服务设施布局不合理等问题。本次规划探索“以人为本”的空间开发模式,借鉴先进城市中心区发展经验并综合黄河南岸片区现状情况,在产业发展、公共活力、人民生活和规划实施几方面进行探索。
3.1 以产兴城,植入产业发展载体,引领城区可持续发展
与国家中心城市指标对比,我们发现济南目前在开放交往方面有所欠缺。集聚创新要素的城市中心区是提升开放与交往功能的首选之地。基于济南“四个中心”战略及片区现状商贸物流产业特点,发挥济南创新资源优势,从科技创新和现代服务两个维度补充开放交往功能,推动中心区整体升级转型。
(1)打造两个现代服务平台
济洛路沿线区域塑造国际消费中心。在当代,黄河南岸地区沿济洛路区域是济南重要的南北向商贸发展轴,南接老城综合服务中心,向北对接先行区核心区,主要城市商贸功能均集中在这条轴线上。在古代,泺口片区沿黄河地区是进行商贸往来的古渡口,南边沿小清河地区现在仍然是济南最大的商贸市场区。因此,本次规划确定沿济洛路地区为传承和发扬济南商埠文化的重要载体,升级商贸功能,成为承载国际贸易与消费功能的国际消费中心。
东部黄台地区塑造创艺设计平台。通过盘点发现济南老城中心文化设施(包括文化、教育、体育和市民休闲场所)数量较多且在中心区分布比较均衡,但设施较为老旧,业态落后且服务水平较弱,不利于城市文化品牌形象的树立,也无法满足市民日益增长的文化精神生活需求。本次规划依托黄台地区已有设计类院校的资源基础,统筹黄河南岸商贸和建材等产业,延伸上游产业链条,向服装设计、建筑与环境设计、工业设计等文化创意领域拓展。与以文化旅游为主的老城中心形成功能互补,构建复合文化发展平台,共同推动“济南设计”品牌的建设。
(2)建立二级科技创新平台体系
三山片区打造一级科创服务平台。黄河南岸地区北靠黄河,南临小清河,内部分布三座山体,整体生态环境条件良好。片区内部三山周边区域绿地景观资源优良,并且处在贯通黄河与小清河的城市绿廊上,生态本底条件极佳。从现状产业基础来看,三山区域周边分布蓝翔技校及时代总部基地等新兴产业发展载体,具备新动能产业发展潜质。根据先进产业平台的发展经验,环境与服务是未来产业平台建设的首要条件(例如东莞松山湖、广州科学城)。因此,本次规划确定三山区域发展科创服务功能,成为黄河南岸片区最重要的“科创牧场”。
八个社区形成二级产业培育点,为多元产业培育可能性提供载体。由于可整体化进行产业发展的空间有限,同时为不同体量产业培育创造更多的发展可能性。以社区的角度,结合产业特点,在社区中心布局产业培育点,与产业平台一同构建片区的产业发展空间体系,为不同空间需求企业提供多元培育空间载体;以“空间期货”的方式为城市以产兴城的可持续发展路径预留充足可能性。

三个主要产业平台及二级培育点规划布局图(图片来源:项目组绘制)
3.2 激发城市活力,以重点公共空间营造为抓手带动黄河南片区整体人气与吸引力的提升
(1)统筹各产业平台的“时尚消费走廊”
依托泺口南路打造城市走廊串联各个重要产业平台和活动节点,发挥集聚效应并创造连续城市空间体验。在功能方面,沿线串联多个消费休闲和绿色节点,成为为市民提供多元消费休闲与文化体验廊道;在风貌方面,构建该走廊与重要城市景观资源点(黄河、华山、鹊山、药山和黄台山)之间的视线关系。在视线焦点处布置城市公共功能,设置标志性公共空间,如公园绿地、大型公共建筑、特色景观设施等,强化城市意象。

时尚消费走廊串联主要产业平台(图片来源:项目组绘制)
(2)塑造不同功能主题的沿河绿带及城市山水径
充分发挥生态资源优势,打通城市景观资源之间的空间联系,并根据沿线景观特点及城市功能策划各条绿廊的功能主题。
? 南北两条河流沿线地带是片区生态景观框架搭建的基础
规划重点在于识别两条河流的特色并赋予对应功能。黄河沿线绿地及湿地资源丰富,将沿黄地带塑造成为城市生态花园;在重要产业和文化商业节点设置江城互融的公共空间节点,以高品质环境增强产业和商业空间魅力;在济洛路端头设置临黄公共核心空间,规划大型开敞空间并植入文化设施,打造滨水城市会客厅,集中展示商贸文化与黄河文化。总体形成“翡翠项链”式的沿黄河绿地系统。片区南边小清河沿线地带与周边城区关系更加紧密,与比邻的产业和商贸平台功能一体化考虑。
在沿河地带与平台节点交汇处发展与产业业态相关的配套和拓展空间。比如在西端结合“三山“科创产平台在沿河公园植入产品展览、人才交流等功能;在中部商贸平台处沿河植入主题集市、滨水高端餐饮等功能;东端结合创意产业平台设置艺术展览场所、艺术消费街区等空间。
? 打造沟通黄河与小清河的两条南北向城市绿径
结合绿径本底资源条件与周边城市功能确定功能发展导向。西侧以“三山“为依托建立城市绿廊。“三山”本身在泉城文化中占据重要地位且周边城市功能以科创为主,该绿廊发展定位为悦河观岸,感受泉城风貌,同时支撑科创产业环境品质的城市绿脉,侧重健康休闲体验;东侧绿廊依托黄台山及周边设计院校以及城市街道绿带形成,并且位于济南泉城风貌轴上,属于文化活动型城市绿脉;绿廊北端临黄策划滨水特色消费功能,黄台山附近结合设计产业平台发展创意展示、文化消费等功能,与创艺产业平台一同搭建支撑全产业链发展的空间序列。

城市山水径示意图(图片来源:项目组绘制)
3.3 改善生活体验,建立便捷交通为导向的15分钟生活圈系统
(1)以轨道交通与区域内环线公交为骨架,形成全域覆盖的二级公共交通系统
利用轨道线路串联片区所有重要产业平台及综合商贸平台并设置站点,成为片区一级快速公交系统。本次规划调整原线位,使其与城市产业平台及五条通廊布局相契合。最重要轨道站点设置在两条城市功能轴,即济洛路商贸轴与时尚消费走廊的交汇处。结合站点周边绿地开敞空间,地上地下一体化开发,打造环境优良功能复合的绿色TOD中心,统筹站点周边标志性建筑风貌及空间环境,成为城市对外展示积极形象的客厅门户。所有轨道站均与公交站点和自行车换乘点结合布置,便捷换乘,形成以公交和自行车为基础的二级社区公交系统。
(2)围绕站点建构以服务和交通为导向的生活圈体系
公交站点空间总体布局原则:以轨道站和公交站点为圆心,半径500米为服务区域的城区覆盖率达到80%以上。结合交通集散点(轨道及公交站点)由内向外在500米覆盖范围内布局服务与居住功能,打造以公共交通站点+社区服务中心为核心的居住社区模式,实现居民15分钟步行可达交通与服务核心。本次规划遵循以上原则整合居住与服务,交通之间的关系,规划黄河南片区公交站点500米范围内居住社区覆盖率达到75%,800米范围覆盖率达到95%。

15分钟生活圈布局图(图片来源:项目组绘制)
(1)以公共利益为导向资源盘点,补充公共设施,恢复城市生态空间
盘点片区内建筑质量,以拆除和清退两种方式腾挪发展空间。本次规划对片区内村庄用地和建筑质量较差的三类居住用地实行拆除,二类及以上建筑质量的居住建筑予以保留。对于重要的公共空间区域建立生态清退机制,守住城市生态空间底线。

更新类型识别图(图片来源:项目组绘制)
(2)产业发展为导向制定更新计划
近期拆除地块划定遵循三大策略:一是促进产业转型与经济发展,储备城市战略空间;二是建立生态空间清退机制,保障城市生态格局;三是衔接济南城市更新部署,落实推进棚改计划。将重大产业平台地区、重要结构性城市公共空间和上位规划已确定的棚改区纳入近期拆除计划,其他区域则划定为远期拆除区域。

更新时序图(图片来源:项目组绘制)
(3)借鉴先进城市经验,引入市场主体参与城市更新
制定容积率转移及奖励规则,在地块内进行指标腾挪,根据不同地块功能性质灵活功能与空间的分配。具体来讲,基于基准容积率(一般依据容积率分区制定)及地块周边条件,确定基础建设量。依据向政府提供的公益性设施、提供公共开放空间、提供特定功能或应用绿色建筑技术这四种情况,予以一定规模的建设量奖励。

单元更新奖励模式示意图(图片来源:项目组绘制)
与项目实施相结合。城市设计与控规指导更新片区统筹规划,包括发展定位、更新策略与产业导向、城市公共配套与基础设施。更新项目实施规划交由市场主体参与编制,进行改造成本、拆迁补偿安置、建设时序等相关测算与规划。
(4)市场化为导向划定更新统筹单元
济南目前缺少引入市场主体参与城市更新的相关政策,仍然是以政府收储复建为主要更新手段。在现有模式下,本次规划建议引入城市更新单元的概念。划定更新单元好处在于便于引入市场主体参与开发,一个单元对应一个开发商,兼顾可实施性与监管。
为避免更新的无序化和碎片化,需明确更新统筹原则,即遵循公共利益优先、重大项目导向及经济可行性导向。单元划定以控规编制单元为依据,每个单元在功能上尽量囊括产业、居住与公共活动;空间上遵循道路、绿地等天然界线,以2-3平方公里为适宜开发规模。本次规划共划定10个更新统筹单元。通过单元统筹,在单元内解决拆迁安置问题并植入产业培育点。
对于规划确定的重点产业平台单元,单元内无法平衡安置的则在整个片区内进行统筹。在片区建立3个集中安置区为产业发展平台单元提供安置空间。本次规划对于拆除的居住以1:1进行物业返还,对于拆除的产业以货币补偿形式考虑。片区居住用地平均容积率设定为2.5,保证居住拆建比达到1:2.5。根据深圳城市更新经验,该比例能够实现开发的经济利益平衡。

单元划分及居民安置点分布图(图片来源:项目组绘制)
在经过长期的“空间生产”过程后,大城市空间发展格局已经基本定型,但城市病却日益严重。新常态下城市发展由外延式转向内涵式增长。城市修补、生态修复成为城市人居环境提升的重要手段。本次规划探讨了人本主义视角下与存量时代下,大城市中心边缘区改造的城市设计策略。以可持续产业发展和高品质城市环境建设为目标,以可实施性为导向,建立一套城市设计方法系统。
但在城市化迈入成熟时期的今天,城市化发展质量提升成为未来发展的重要方向。资本主导的空间生产必然要被以人为本所替代。但是城市的规划和建设不仅涉及空间创意,更是各方利益博弈的过程。国内不同发展阶段的城市政策差异性较大,城市设计应兼顾在地性与理想性,坚持人本理念,在现有制度框架下寻求城市设计与实施的可能性才会是真正有意义的途径。
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作者
韩朋序,谢菲尔德大学城市规划与设计硕士,现就职于深圳市城市规划设计研究院
李鑫,华南理工大学建筑与土木工程硕士,现就职于深圳市城市规划设计研究院
王萍萍,哈尔滨工业大学风景园林硕士,现就职于深圳市城市规划设计研究院