于 立,合肥工业大学“黄山学者”兼职教授,英国卡迪夫大学中英生态城市与可持续发展研究中心主任。
陈 春,重庆交通大学土木工程学院教授,生态人居与绿色交通研究中心主任,中国学会会员,本文通信作者。
姜 涛,武汉市规划编制研究和展示中心高级师。
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现代规划的起源
城乡规划体系和国际规划比较研究是笔者学术研究之初的主要方向。后续的研究方向虽然有一定变化,但总体还是在这个框架下展开,因此对规划体系的变革一直比较关注。由于各种机缘巧合,特别是个人的工作和学习经历,在规划体系和国际规划比较研究领域,关注的重点主要是中国与欧洲,特别是英国规划体系及实践。
英国是现代起源国家之一。新冠病毒爆发期间,包括中国学会等学术机构发动和组织了不少专家学者,开展健康城市、应对疫情的研究。有不少研究都提到了19世纪英国的公共健康法。英国1848年的公共健康法在法律上对城镇给排水、雨水、清洁卫生、道路铺设、环境和健康等方面做了一些具体的规定,目的是为了解决英国工业革命所引发的快速城镇化带来的众多城市内的贫民窟问题。在这些贫民窟居住的贫民生活条件恶劣,正如恩格斯当年指出的,英国贫民窟的生活是一种“地狱般的生活”。肮脏、恶劣的生活条件是瘟疫和疾病传染的温床,为了解决和改善这些问题,出现了现代。因此,现代的起源是因为市场(经济)失效,无法为所有人提供公平的机会和公共产品,无法为居民提供合适的居住空间,所以需要政府通过规划手段引导和控制土地利用和建设,对市场进行干预。现代规划表现为政府干预市场、提供公共产品、实现公共利益,并保证居民的健康和提供适宜的居住场所,这是现代的本源。所以规划是一个重要的工具和手段。
作为一个工具,规划体系与法律、政治和行政体系以及社会运行密不可分。规划体系构嵌于法律和行政体系,以及社会治理体制之中,因此规划所能发挥的功能受到整个法律、行政体系和社会治理系统的影响。当社会经济的发展目标发生变化,或社会、经济和政治制度发生了变革,规划体系、范式和目标也会发生变化。规划需要适应和服务于社会经济发展并对环境进行保护。正如《空间规划的困境、变革与思考》一文开篇所提到的,“规划的对象是人类住区,规划关注的对象持续不变,但规划运作和事件发生的背景,包括社会、文化和政治等却在不停地发生变化,因此不同的时代,规划的重点和关注点也在不断发生变化。”对现代规划的起源、对规划本身有了理解,我们再来谈谈空间规划。
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空间规划的产生
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空间规划面临挑战
▲ 图2 | 空间规划是促进了经济增长还是提高了可持续发展的能力
资料来源:Vincent Nadian, TU Delft 编制。
▲ 图3 | 欧洲一些国家空间规划协调能力的变化
资料来源:Vincent Nadian 根据Stead & Meijers, 2009编制。
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对国土空间规划体系构建的启示
中国改革开放历经40多年,国家经过努力发展,经济体量迅速壮大,已经成为世界第二大经济体。然而经济快速发展也带来一些副作用,例如污染的环境,较高的碳排放,同时还面临脱贫、共同富裕和实现小康的挑战。因此,过去几年,中央战略政策基本是解决这些问题和挑战,其中包括生态文明建设、新型城镇化和乡村振兴,提倡通过“两山理论”促进绿色发展,以及实现人民对美好生活的追求等。控制污染、实现对环境的保护和开展生态文明建设并不是不要经济发展,而是既要青山绿水,又要金山银山。因为经济是实现战略目标的基础,是实现人民对美好生活追求的条件。国土空间规划体系的构建和国土空间规划的编制必须适应国家战略政策的目标,综合实现环境保护、满足人民对美好生活的追求和经济可持续的增长。然而需要意识到这三个发展方向,也是可持续发展的三个组成部分,有各自的目标、要素和内容。更重要的是,在具体实施中,这三个方面时常会出现相互矛盾的状况。规划则被认为是解决其中一些矛盾的工具。
封面图片源自: Pexels,摄影Dominika Gregu?ová