本文为中国城市规划设计研究院城市设计研究分院王颖楠在“2019年度CAUPD业务交流会”上做的报告,感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持!
演讲者∣王颖楠
中国城市规划设计研究院城市设计研究分院
很高兴,今天能够再次和大家一起交流带着海淀责任规划师工作。去年,我们完成了海淀责任规划师制度的初步建立,今年海淀责任规划师工作已经在全区落地,并且有了自己名字、logo、甚至品牌 ——“海师”。今天想跟大家交流的是作为制度的推动者、运行者、完善者在这一年来我在责任规划师制度实施过程中感受到的从城市设计到设计治理的一些体会。
去年我们细致分享过:从制度背景层面上说,从2015年12月召开的中央城市工作会议之后到2019年北京将责任规划师工作写进新版《北京市城乡规划条例》,明确责任规划师工作的法定地位,在这四年的过程中,北京通过一系列制度和纲领性文件,逐步实现了在制度层面上对中央城市工作会议进行回应。通过全市各区县责任规划师工作的全面铺开,相关设计机构专业从业人员和各大院校相关学者的大范围实践,专项工作地方学术委员会的成立,使责任规划师工作正在成为政府、市场、市民携手探索从城市管理向城市治理的多元协作平台。
去年我们分享的时候说:在这个过程中,最初我们在北京总设战略中提出要在北京建立“责任规划师”制度,实现了从设计看制度;2018年我们通过研究制定海淀责任规划师制度,探索了用设计做制度。现在我们想说,面对去年一年的责任规划师制度跟踪维护,制度完善,我们感受的更多的是在整个过程中如何推动设计伴随治理。
那么,我们先来看一下去年全年海淀责任规划师制度“1+1+N”人员梯队建设的落地情况:
在设计之初,我们希望更多开放、多元的设计团队能够进入到海淀规划设计的基层工作中,因此我们基于项目总师模式设计了专业设计团队“N”。随着一年的制度建设,我发现除了我们预期的设计团队外,还有更多面向治理需求的专业服务团队,自发的融入到了“N”的开放平台当中,从社会学、社工、志愿者团队到宣传、策划组织等等。这些我们意料之外的专业服务团队,切实的反应了基层行政主体在城市管理过程中的切实需求,单纯的专业化设计力量并不能全面解决基层管理者的建设管理诉求,面向社会、市场不同专业的多元团队协作才能更加有效的解决复杂多样的基层问题。可以预见,未来海淀责任规划师梯队中“N”的组成还将进一步扩展,涵盖法律、数据、物业等更广泛的专业团队。
而制度基于社区规划师、乡村规划师设立的“1”-高校合伙人,在去年的运行中,主要由海淀3所在地高校的教师带领团队完成了对29个街道的服务。这种以团队为单位对接街镇的兼职技术服务方式,在北京责任规划师各区县的实践中是采用最多的一种形式。从海淀整个运行过程来看,这种团队化服务模式优势在于可以针对某一特定工作完成具有一定工作量的调研、分析、统计工作,但是由于工作的兼职特点,在初期信任度建立,后期工作时间对接上,都存在一定的困境。从责任规划师工作的实际推动成效来看,能否开展好这项工作很大程度上受限于街镇主要领导对于此项工作的认知及态度,这一现象也同样存在于北京其他以团队为根本推动责任规划师工作的区县中。
而海淀制度中最有特色的“1”-全职责任规划师,作为全国唯一由政府出资聘用的第三方全职专业技术人员,从体制上实现了对街道规划管理部门缺失的政府工作补位,从效能上实现了基层治理主体专业人才缺失的技术效能补缺。大家可能会觉得,政府提供的年薪不高,到底能不能聘到很好的人才服务,实现上述诉求呢?从去年,第一年的应聘情况来看,去年海师中有1位博士、7位硕士,18位具有中、高级以上职称。而在今年进行了部分人员更新之后,海师的工龄基本都达到5-10年左右,可以说基本都是资深的专业从业者。由此可见,目前海淀的人才市场有充足的能力能够保障制度的长期运行。另一方面,相较于同行业略低于市场标准的薪金水平,仍然有这么多优秀人才愿意响应,也间接证明了这项工作在行业中的探索意义和在时代中的实践价值。
有了这么多优秀的海师,我们到底要如何推动责任规划师工作呢?
作为一名规划师,特别是擅长城市设计的规划师,我们最先采用的就是大家最熟悉的设计指引工具-“设计导则”。我们将2018年海淀分区规划、海淀总体城市设计,以及海淀双修总规的内容进行汇总分解,为每个街镇编制了一套 “一图一册(多规合一可利用资源图、责任规划师工作指引手册)” 并下发給海师。我们惊喜的发现编制了这么多年各式各样的导则,海淀这套“一图一册”不再是放在那儿看一遍就过了的材料,而是真的有了使用明确的使用主体,责任规划师切实需要以它为基础工具,指导街镇具体设计建设工作。另一方面,这套导则也不再是一成不变的,它有了自己的维护更新主体,责任规划师可以把街镇建设管理过程中相关的设计变动、规划成果,都通过“一图一册”更新进行动态的反馈。
虽然海师们有了规划设计指导工具后,但是要干什么呢?于是我们又建立了两项工具:一是,街镇画像。由于街道并不了解规划设计到底是什么,所以我们希望责任规划师下到街镇,先从设计的角度、专业的角度对街镇进行初步盘点评价,把规划中常用的现状梳理,SWOT分析以“街镇画像”这种更浅显易懂的方式表达出来。二是,种子计划。由于街镇对于日常的工作安排更多的是通过12345投诉热点、政策时事引导、管理主体主观判断形成的片段化设想。所以我们希望借助责任规划师的专业力量,对街镇现状问题矛盾、居民诉求、规划要求进行系统性的梳理,发掘寻找出每个街镇各自一定要做的,特别有意义的,系列性工作。
大家可以看到,海师们有了设计指引工具(一图一册),有了各自街道的初步认知规划(街镇画像),还有了重点行动计划(种子计划),是不是就可以开始干了?当我们和海师们一起摩拳擦掌,准备风风火火的干起来时,却被迅速的泼了一盆冷水。在最初的几个月里各街镇并没有马上形成大范围轰轰烈烈的实施推进。原因无外乎三者:一是新列出的工作并不在当年的资金预算范畴之内,二是新列出的工作超出了街镇可以推动的实施范畴,三是新列出的工作与街镇谋划的重点工作方向有所出入,一时推动力不足。
面对这样的情况,我们不得不反思,我们究竟应该如何推动规划实施,如何推动城市设计更有效地实施呢?
当时在做海淀总体城市设计时,就已经把总体城市设计中的景观框架以及公共空间的设计直接瞄准海淀双修总体规划,为双修提供空间框架、要素节点以及工作组织时序建议。进而,通过双修项目库以及导则设计推送到规自、其他相关委办局及街镇。在这个过程中我们发现,除对双修工作认知度最高的规自系统外,其他各委办局的对双修的工作定义、工作范畴缺少认知,无法与各部门自身年度工作计划、已有工作安排、项目申报、资金评审标准等进行衔接关联,因此难有进展。
另一方面,就规自部门来看,去年开始轰轰烈烈推动的京张遗址公园工作,以及今年马上要开始推动的清河两岸综合整治工作,都是在市区层面能够形成结构性改善的大型城市双修、城市更新工作。在这些工作的推动过程中,规自部门依托规划设计成果实现市、区两级共识的达成,进而推动各个部门之间的协作。从分工上看,由于部门职责的划分,规自部门主导的是规划设计方案,在落地实施上,则要依托其他委办局及街镇具体操作。
在街镇层面,导则中提供的骨架性的指引内容和双修工作骨架,需要依托责任规划师、高校合伙人以及专业的“N”,进一步细化,形成针对各街镇完整的“区段级”设计指引。在这个过程中,整个规划的落地实施仍然是通过总体到设计指引再到区段的逐层递进中实现的。之前通过总体(市区)层面和区段(街道)层面形成的各类项目库,是不是直接按时序落地实施了呢?答案还是否定的。因为每一个项目的具体实施都需要摸清事实主体、运作方式、资金测算以及权属等等。这也是全职海师们日常最重要的工作内容——“投递员”,他们通过街镇日常与各委办局、项目实施主体的对接,运用专业能力把不同的项目进行拆解,正确“投递”融入各委办局的任务清单和资金库里面。举个例子:万寿路街道责任规划师去年把“种子计划”、“街道整治提升规划”的内容投递到3个委办局的7个资金池中,形成了19个项目,使城市双修和城市更新工作融入政府各系统内,实现持续性常态化开展相关工作。
责任规划师就只是专业的“快递员”吗?那么责任规划师们还能在什么时候发挥专业作用?
给大家举三个例子:
第一个例子,是海淀镇今年实现的这个低效绿地活化利用项目。海师到岗的时候适逢项目处于设计阶段,因此我们的海师参与了设计全过程的指导和提升意见,形成了大家看到的理想效果。随着责任规划师工作的全面推进,我们逐渐发现,我们的设计不仅仅停留在设计阶段。
第二个例子,是万寿路这个带状滨河绿地整治提升项目。海师到场时设计方案已经完成,进入现场施工环节。我们的责任规划师做了什么呢?他联合街道在整个项目实施过程中,持续地在场地上设立了咨询和宣传点,实时动态地向街道和社区群众进行宣传、讲解,同时收集反馈意见,将意见反馈給设计单位,更新施工图,持续优化方案落地细节。正是由于这样的工作开展模式,这个紧邻居民楼的滨河800米公园的建设提升项目,在数月的实施过程中,没有接到一起12345的意见投诉。
第三个例子,是北太平庄街道转河的微提升工作。之所以说是微提升,是因为责任规划师到场时,转河整体整治提升工作已经完成施工,投入使用。但是在日常的工作走访中,我们的海师发现北太平庄街道老龄化现象明显,但是在原有设计方案中采用的汀步步道铺设方式,不便于老年人的实际出行。因此海师联手街道,对已经投入的整个转河公园进行了局部铺地调整,结合居民日常的出行习惯,增设了适老性无障碍坡道,这些看似不起眼的小改善,却获得了周边居民的一致赞誉。
从这三个项目可以看到,以前的城市设计工作主要服务于规划、建设、管理的环节,随着责任规划师深入基层,我们可以看到设计不仅仅在规划、建设阶段发挥作用,在管理、运营、维护中加入专业的设计支撑,从细节着眼,从沟通出发,才能真的实现城市环境品质多维度的提升和更高水平的实现精细化城市治理。
那么在全周期的实践过程中,责任规划师要面对谁?或者城市设计要服务于谁呢?
在去年的海师工作过程中,第一项集体性的工作是服务于住建委,为边角地整治工作提供了规划设计任务书;干得最多的则是服务于城管委,对各街镇背街小巷的设计方案进行技术把关和提升;同时也参与到一些大项目的推进中,如香山环境整治、京张绿廊的公众参与工作。
结合对全区各委办局的走访,粗浅地梳理一下在整个责任规划师的工作中,我们可以发现参与城市公共活动空间(含私有公共空间、公共空间、公用设施)建设运营维护的委办局在海淀区共有14个。而这些部门主要依托职责分工对特定要素,依据标准进行提升。而高品质的城市公共活动空间是需要跨要素、跨系统统筹考量,综合解决问题的。比如建设一个有效高品质的便民商铺,可能不仅仅是解决在哪里建设的问题,可能还需要统筹周边公共空间、临时车辆停放、乃至过街设施等一系列的问题。因此我们可以看到责任规划师在实际的工作中可能会面对上述诸多部门,这些部门其实都是潜在需要城市设计综合协调支撑的。
责任规划师面临的这一切,其根本在于工作对象的转变。新时期城市减量提质发展的大背景下,推动城市建设发展的主体从建筑向城市公共活动空间转变,城市设计工作的主要对象也从重视地块红线以内形态设计,逐渐转变为重视公共活动空间的设计与更新。对于公共活动空间的设计更新,其实才是城市设计有别于城市规划和建筑设计的工作主场。
从近一时期城市设计工作的转变来看,以前我们看到的更多的是愿景型城市设计或者管控型城市设计,但现在我们开始看到越来越多的实施型城市设计项目,比如早期的北川灾后重建,去年中规院完成的崇雍大街环境整治项目、海淀紫竹院街道推动的小学校门口广场的参与式设计改造项目。
这一转变的根本在于,城市发展已经从增量时期快速扩张向土地要效益,转变为存量时期渐进更新向空间要效益。因此城市设计必将从注重形体规模、形式风格的设计愿景展望和设计控制引导,走向存量时期设计治理方式下,以公共活动空间为主要对象,注重品质塑造,多元主体共同推进的设计落地实施。从城市设计到设计治理的转变,更多的是从静态表达向动态持续推动进行转变。
从城市设计到城市治理,其根本是希望在设计治理的过程中进行全周期的“设计+”实践。海淀责任规划师工作正提供这样一种自下而上,向不同部门,隐性输送设计能力的探索实践。但是这种全周期的“设计?”方式,仍然有些隔山打牛的意味。
面对更广泛的城市更新时代的到来,面对更广泛的城市公共活动空间的更新,是否仅仅让设计停留在城市规划设计管理体系内,还是可以有更多可能,将系统性设计真正的添加到城市日常管理、运营、维护主责机构中,能够常态化的循环运行。这可能需要更多的上层次的机制和权力的整合。其实各地已经有了一些不同的实践。比如,广州和济南设立的“城市更新局”(不过这部分工作更多针对的是老旧小的整治提升)、海淀建立的“城市管理委(交通委)”,(城建委与交通委进行整合)。
最近,大家都在谈“地摊经济”,谈论的主题最多的是城管执法与城市空间活力。其实,我去年在做设计周活动的时候也有幸接参与了一次被城管执法的过程。为什么看起来高大上的活动也会碰上这样的问题呢?设身处地讲,是因为城管执法离设计真的太远,大家对同一事件的关注重点的差别,认知理念的差异,导致了我们认为城管执法“一刀切”,城管认为我们存在破坏城市运行秩序的可能。因此想要推动城市设计向城市治理进一步前进,我们可能需要更多的工具。
去年通过海师的实践,我将其总结为设计治理的两种能力和四项工具。两种能力是指:一是要具备组织多元参与对话协商的能力,二是在未来要具有对城市建设管理运营空间、时间、资金“一张蓝图”的数据统合动态维护能力。四项工具则是指:工具一,通过参与式设计进行设计培育,促进理念共识的统一;工具二,通过社会、市场、行业的设计组织搭建,实现对特定类型、特定工作落地实施的协作助推;工具三,通过设计周、设计节、设计竞赛等设计活动的组织,搭建设计治理的对话平台,激发潜在城市更新机遇;工具四,通过民间、市场、官方设计评价体系的完善,形成设计激励机制,推动更多的人、资源,融入到城市共建、共治、共享的更新过程中,促进城市公共空间实现真正有序、充满活力。
从城市设计到设计治理,核心仍然围绕着设计。设计的根本就是要“以人为本”。城市空间的建设要回归“以人为本”,城市治理的出发点更是“以人为本”。所以,无论是城市还是治理都需要“设计”,都需要“以人为本”。
感谢大家的聆听,也欢迎大家持续关注海淀土生土长的“海师”动态。
注释:海淀的城管分为“三驾马车”,第一驾马车是城管指挥中心,它是一个实时的动态监控主体。城市管理委员会是一个持续的更新运营主体。还有城管执法队,是一个法律监管主体。城管的“三驾马车”是海淀未来大城管的基本雏形,也是未来城市公共空间运行的基本主体模式。
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