精彩导读
POLICY INTERVENTION ON THE PERFORMANCE OF BALANCED REGIONAL DEVELOPMENT: A CASE STUDY OF INDUSTRIAL EVOLUTION IN THE BEIJING-TIANJIN-HEBEI REGION
ABSTRACT:China’s unbalanced regional development has recently received increasing attentions. On the basis of a comprehensive review of related researches, this paper selects data from registered enterprises across the country from 1977 to 2017 to make a historical interpretation of the relationship between policy intervention and balanced regional development in the Beijing-Tianjin-Hebei (BTH) region. The study finds that: first of all, the unbalanced growth of industries in the BTH region has gradually changed from factor-driven to innovation-driven, and technological progress has become the main reason for the regional inequality; secondly, the realization of coordinated development in the BTH region requires not only attention to productive factors such as capital and labor, but also the accumulation of intangible factors such as knowledge, relationships, and systems linked to innovation capabilities.ty and health unit”, in the hope of providing new thoughts and measures for the construction of better human settlements.
KEYWORDS:policy intervention; balanced regional development; regional governance; rescaling; Beijing-Tianjin-Hebei region
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引言
从理论层面来看,区域非均衡(regional inequality)现象反映区域内部存在极化和扩散的不平衡增长过程,具体表现为不同程度的空间集聚、经济差距以及区域差距收敛性。弗里德曼(Friedmann)在对委内瑞拉等发展中国家进行研究后提出核心-边缘模型(core-periphery model)[1],在新经济地理理论(new economic geography,NEG)出现之前,这种以集聚为特征的区域增长“累积”被视为一种自我强化的过程[2],表现为具有先发优势的地区倾向于保持其优势地位。在此之后,克鲁格曼(Krugman)引入新经济地理理论,用数学方法系统地解释了中心-边缘模型的运作机制,提出工业部门的规模报酬递增以及不完全竞争是空间集聚的原因[3]。
自改革开放以来,中国社会经济发展环境得到了极大的改善,但是,区域间和区域内的不充分、不平衡发展已经成为制约社会发展的主要矛盾。林毅夫提出中国的区域差距是要素错配的结果[4]。更多学者则从政策干预的角度对区域非均衡现象进行了探讨,提出中国的区域非均衡是多尺度复合机制作用的结果,受到分权化、市场化、全球化等力量的共同影响[5],认为区域政策和行政制度起到更关键的作用[6-8]。
因此,有必要从历史的维度切入政策干预过程,考察在中国的强政府体制下,长期的政策干预与功能分工之间是否也存在以上规律?短期的政策干预行为,是否对区域功能分工造成了积极的影响?诸如广受关注的北京“非首都功能疏解”策略,是否有效促进了京津冀的区域协同发展?
京津冀地区是反映中国区域发展非均衡特征的典型案例区,国内很多学者对京津冀地区的空间极化、产业联系、战略互动等内容开展了研究[9-11],近年来则更多关注对区域内尤其是北京向津冀地区的产业投资、转移和疏解[12-14],更多关注区域内部的空间集聚现象,但是缺乏从政策、制度、产业等多维度切入政策干预过程及其效应的历史性观察。为此,本文基于产业演化的视角,选择1977—2017年的长时间段,对京津冀地区的区域政策干预及产业演化过程进行剖析,聚焦非均衡发展的历史特征以及内在驱动力,以此考察政策干预对促进区域均衡发展的必要性及有效性。
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政策干预对均衡-非均衡的影响:
争议与假说
就中国的实际情况而言,一方面,户籍、土地制度将生产要素牢牢捆绑在限定的区域,要素流动受到严格的制度约束,基于这种持续政策干预下的国家空间安排导致资本要素在政治中心不断积累;另一方面,改革开放以来尤其是在加入WTO以后,全球化深刻改变了中国国家内部的技术分工格局。由此,当前较流行的观点认为垄断性的土地制度、户籍制度造成中国的要素市场扭曲,进而导致了区域发展差距,如果减少政府干预,区域将在集聚中实现均衡[15],然而事实真的是如此吗?
在经验研究中,大量的实证结果都不支持空间均衡模型和库兹涅茨假说,世界范围内的不平等现象一直未出现缓解的迹象,即使在要素流动受限较低的西方国家,区域经济发展也倾向于极化而不是收敛。研究发现,美国的50个州在1983—2004年间存在经济收敛的过程,然而在1993年后收敛速度明显放缓[16]。许多研究将此归结为技术进步的结果,认为技术进步导致熟练工人和非熟练工人的工资差距扩大[17],技术革命延长了非均衡发展的周期,技术壁垒加剧了区域非均衡现象。
基于上述背景,本文试图论证的假说是——进入知识经济时代,以生产性服务业为代表的知识密集型产业的区域演化成为驱动区域产业非均衡发展的主要动力,既有的管控模式难以适应创新性要素的转移规律是政策干预失败的原因,政策干预模式需要适应产业演化驱动模式的转变,以实现区域的均衡发展。
2.2.1 产业演化的驱动模式:从要素驱动到创新驱动
在市场逐步建构时期,区域发展更多依靠要素的投入,均衡-非均衡受制度因素影响较大;进入深度融入全球化时期,区域均衡-非均衡发展格局更多依赖于全球-地方互动过程中技术的创新和积累。
2.2.2 区域政策干预的实施策略:从直接干预、间接干预到新直接干预
在要素驱动时期,政府采用直接干预模式,以“支出”政策为核心,对区域分工产生积极的抑制影响;在创新驱动时期,政府转向采取以“补贴”政策为主的间接干预模式,对区域分工的影响开始分化——政策干预对要素依赖型产业存在积极影响,然而对创新驱动型产业的引导作用有限;当前政府的干预模式开始由间接干预向新直接干预转变,尝试使用区域规划等柔性的政策工具,而不仅仅是刚性的“补贴”政策,对区域分工进行积极引导。
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研究方法与数据
3.1 总体研究方法
基于产业结构的研究方法可追溯至1940年出版的《经济发展的条件》(The Conditions of Economic Progress),克拉克(Clark)在书中首次定义了三次产业并进行了分类[18]。利用三次产业结构来开展区域研究的理论基础,在于认为区域演化与产业结构演化的趋势存在内在的关联性。企业、产业是构成区域经济的主体,企业在区域中的进入和退出可以反映区域产业的集聚和扩散情况,进而说明区域经济活动的活跃程度,对企业数量变化的分析可以反映区域经济发展中产业结构的均衡-非均衡发展趋势。
本文研究认为,对于不同经济体制、不同政体的国家,区域产业演化的政策干预过程并不存在普适一致的规律。因此本文基于产业结构分析方法,对京津冀地区的产业演化开展较长时间的历时性分析。首先,采用国家工商总局的注册企业数据,计算不同门类的产业门类的非均衡程度以及总体格局变化,对1977—2017年中国区域发展不平衡演化及政策干预过程进行解读;在此基础上,总结京津冀地区产业的非均衡演化特征,以及不同历史阶段中的政策干预方式及效果,尝试对区域均衡-非均衡发展具有历史阶段性的研究假说进行验证;最后,分析中国强政府体制下区域政策干预的作用机制,并提出框架性的政策建议。
3.2 数据来源及处理
本文研究的数据源为国家工商行政管理总局公示系统的企业登记信息(http://www.gsxt.gov.cn),时间跨度为1977—2017年,包含注册地址、注册时间(包含注册、注销、吊销时间)及4位数行业代码等属性值,对原始数据进行清洗,提取注册地址、注册时间及行业代码信息,并进行空间化处理,最终获得样本数据。至2017年,全国注册在案共3142万家企业,包含京津冀地区313万家注册企业。在分析中对政策因素变量进行控制,以5年时间段为分析周期,假设在同一周期内国家的区域政策处于相对稳定的状态,考察不同时期区域政策对产业空间结构演化的影响。
根据国家统计局的分类标准,划分不同类型的产业门类。基于不同的产业门类,对京津冀地区产业分布的区位基尼系数以及标准差椭圆进行计算。
3.2.1 区位基尼系数(locational Gini coefficient)
区位基尼系数[19]可以反映区域内的产业分布均衡程度,数值越高表示空间不均衡的程度越高,本文采用基于产业份额的简化形式[20],具体计算公式如下:
其中,Gk为k行业的区位基尼系数,yi和yj分别是i城市和j城市的k行业企业数量在区域内所占比例。
其中,Ck为k部门对区域整体区位基尼系数的贡献率,Sk是k部门企业数量占全部企业数量的份额,G是整体区位基尼系数。
3.2.2 标准差椭圆(standard deviational ellipse,SDE)
标准差椭圆[21]可以用来描述空间要素分布的方向性变化,本文采用标准差椭圆来分析特定产业门类的迁移方向,椭圆的长轴、短轴分别反映空间要素在两个方向上的离散程度,具体计算公式如下:
其中,“Xw,Yw”为京津冀地区各个城市的加权平均中心,“Xi,Yi”是空间要素的质心坐标,wi为以企业数量表示的属性权重。
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京津冀地区产业的
4.1 区域产业集聚的方向变化:从外向扩散到再中心化
全部门类的企业在1977—1997年间由中心向东南方向扩散,1997—2007年间开始呈现向心集聚的态势,2007—2017年间向西南方向拓展。其中,服务业2000年前向东南沿海方向扩散,在2000年后则开始向中心集聚;制造业在21世纪前向东南沿海拓展,21世纪后逐渐向西南方向拓展(图2、图3)。
▲ 图3 京津冀地区服务业空间分布的标准差椭圆变化(1987—2017年)
Fig.3 Standard deviation ellipse of spatial distribution of service industry in the Beijing-Tianjin-Hebei region (1987-2017)
制造业总体处于持续外移的状态,存在相对稳定的转移方向;从中心轨迹来看,在1977—1997年间向沿海方向发展,1997—2007年间向区域南部转移。服务业在2000年前逐渐向外扩散,之后则逆向在中心集聚,呈现再中心化的趋势;从中心轨迹来看,在1977—1997年间向沿海方向拓展,1997—2007年间略微向南移动,2007—2017年间以较大幅度反向移动,呈现向心发展的趋势。
可以发现,在2000年之前,制造业和服务业都呈现向外扩散的趋势,然而在2000年之后,制造业依然向外扩散,服务业却反向向心集聚,表现为某种程度上的“再中心化”。说明在进入知识经济时代后,以技术和知识密集为特征的生产性服务业对区域的贡献不断提升,导致区域产业发展更倾向于集聚,而不是发散。
区域生产率的增长由要素生产率(能源、劳动力、资本)和全要素生产率(技术)构成,过去的政策干预主要从要素投入入手,进入知识经济时代后,更多取决于全要素生产率,也就是更加强调技术创新的作用。基于这样的假设,利用公式(1)和公式(2),计算1977—2017年的区位基尼系数及分项贡献率,对制造业、服务业以及对应分项产业门类进行分析,尝试总结区域产业结构的变动特征及规律(图4)。
▲ 图4 京津冀地区整体区位基尼系数及其贡献率变化(1977—2017年)
Fig.4 Locational Gini Coefficient of the Beijing-Tianjin-Hebei region and changes in the contribution rate (1977-2017)
研究结果显示,京津冀区域的均衡-非均衡发展可分为两个阶段:在2000年之前,全部企业及制造业、服务业都处于高度极化的区域格局之中,整体格局较为稳定,制造业对整体基尼系数的贡献率持续下降,服务业对整体基尼系数的贡献率不断上升;在2000年后,制造业开始向外大规模扩散,区位基尼系数大幅下降,服务业空间分布的不平衡程度则略有下降,然而生产性服务业的贡献率开始显著提高(表1)。
▲ 表1 京津冀地区主要部门对整体区位基尼系数的贡献率变化(1977—2017年)
Tab.1 Contribution of major sectors to the overall Locational Gini Coefficient in the Beijing-Tianjin-Hebei region and changes in the contribution rate (1977-2017)
可以发现:(1)改革开放后至2000年前,京津冀区域非均衡发展主要由以消费性服务业为代表的服务业引起,制造业的贡献率不断下降;(2)2000年以后,服务业对区域非均衡的贡献率持续上升,其中生产性服务业的贡献率开始快速上升,消费性服务业的贡献率不断下降;(3)在整个周期内,区域非均衡发展存在从要素驱动向创新驱动的转变趋势。
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区域均衡治理的再思考:
政策干预为什么失败
▲ 图5 北京市和京津冀地区产业演化的偏离-份额分析(1987—2002年)
Fig.5 Deviation-share analysis on industrial evolution in Beijing and Beijing-Tianjin-Hebei region (1987-2002)
5.1.2 深度融入全球化时期(2002—2012年):自由竞争导向下的增量发展模式
▲ 图6 北京市和京津冀地区产业演化的偏离-份额分析(2002—2012年)
Fig.6 Deviation-share analysis on industrial evolution in Beijing and Beijing-Tianjin-Hebei region (2002-2012)
在创新驱动模式下,中央政府基于京津冀协同战略等区域政策,主动介入不平等的区域竞合关系,通过新直接干预的形式引导区域产业整合分工,推动区域极化现象得到一定程度的缓解,制造业及服务业的非均衡程度均有较明显的下降:在北京市层面,产业发展的结构效应突出,以科技服务、商务服务为代表的知识密集型产业的区域增长率高于国家平均增长率,显著带动区域产业发展;在京津冀地区层面,结构效应并不显著,产业的区域竞争力有限,国家层面的部门需求带动了区域层面的部门增长(图7)。
▲ 图7 北京市和京津冀地区产业演化的偏离-份额分析(2012—2017年)
5.2.1 政策干预失败的原因:既有干预模式难以适应产业演化模式的转变
所以从机制上看,政策干预失败的原因在于从要素驱动阶段到创新驱动阶段,区域差距的驱动因素发生了变化,然而政府的政策干预模式并不能适应这样的转变:在要素驱动阶段,政府采用直接式的政策干预方式,以支出政策为主,引发非空间的支出效应,直接作用并加剧了区域差距;在创新驱动阶段,政府采用间接式的政策干预方式,以补贴政策为主,通过空间效应(空间规模效应和空间结构效应)影响区域分工,然而在这个阶段,区域分工对区域差距存在抑制作用,补贴政策抑制了区域分工进程,间接延缓了区域差距的收敛过程[22](图8)。
▲ 图8 强政府体制下的政策干预与区域非均衡耦合作用机制
Fig.8 The coupling mechanism of policy intervention and regional inequality under authoritarianism
5.2.2 政策干预的升级路径:从行政指令式干预到制度设计
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结论与讨论
(2)强政府体制下的政策干预主要通过“支出”和“补贴”政策起作用,产生不同程度的“支出”及“空间”效应,在不同发展阶段对区域非均衡存在不同的作用效果。其中“支出”效应为对区域的直接作用,“空间”效应则通过与区域分工的互动来间接产生影响:在要素驱动阶段,政府的干预政策以“支出”政策为主要表现形式,区域差距呈现不断扩大的趋势;在创新驱动阶段,“补贴”政策取代“支出”政策,成为政策干预的主要形式,阻碍了区域分工不断深化,从而间接抑制了区域内差距的收敛,区域非均衡发展的趋势进一步加强。
(3)在当前的全球-地方关系深刻重组阶段,有效的政策干预应超越于传统的对资源要素的直接配置,通过制度设计和制度安排来提高要素的配置效率:一方面,应着力消除限制生产性要素自由流动的制度性障碍,如城市管理体制、土地和户籍制度等,加强区域分工,提高区域一体化程度,减少贸易成本和运输成本,增强区域要素的流动性;另一方面,应重视对影响技术创新的无形要素的积累,培育地方化的社会关系与资本,构建有利于个体和集体学习的区域生态系统。值得注意的是,当前北京非首都功能的疏解主要是通过行政指令来推动,以制度安排来取代制度设计。然而,“非首都功能”对“首都功能”有着强烈的依附性,大量的国企、央企、事业单位是计划经济下权力依附的产物,与区域的权力结构有着千丝万缕的联系。如果不进行更为彻底有效的区域发展“制度设计”,那么,实现京津冀区域均衡发展的目标依然挑战重重。
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