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 在全球气候变化和深度全球化的背景下，上海面临的城市风险将呈现出新的发展趋势。传统的综合防灾规划在规划思路上出现了一些不适应。在研究韧性城市理论的基础上，提出从综合防灾到韧性城市建设的转型要求，并从工程技术、空间防御和社会治理3个维度构建新常态下上海建设韧性城市的战略构想与策略。同时，提出上海应当利用信息技术手段加强风险监测，提高工程设计标准；加强“生活圈—城镇圈—市域”全空间尺度的韧性建设；创新和完善城市安全的社会治理体系。 <span class="wxqq-bg" style="padding: 4px 10px; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; margin-right: 8px; word-wrap: break-word !important; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">1<strong class=" wxqq-color" style="font-family: 微软雅黑; line-height: 27.99479103088379px; text-align: justify; white-space: normal; max-width: 100%; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">趋势：未来城市风险的4个新常态 1.1  极端气候更加频繁自1980年以后，上海的高温热浪和暴雨内涝的发生频率明显升高，极端气候越来越频繁。一是高温气候频发。上海市在1873—2007年间年平均气温明显升高，尤其是近10年的增温速率显著高于全球地表平均增温速率。二是极端降雨频繁。主要体现在局部地区降水量增大、局部地区干旱程度加大等方面。1.2  海平面上升趋势明显全球气候变暖最直接的影响就是海平面上升。华东师范大学陈吉余教授在相关研究中提出，在海平面上升和地面沉降的共同作用下，上海未来20年海平面将上升10—16 cm，这将会带来更加频繁的海潮、内涝、海岸侵蚀、咸潮入侵、土壤盐渍化等一系列次生灾害。1.3  城市灾害种类更加多元随着深度全球化和持续的技术变革，未来上海将面临更加多元化的灾害种类，主要来源于5个方面。一是因地理条件引发的传统自然灾害；二是空气污染、能源危机等资源供给型灾害；三是由于建筑与基础设施老化，引发的其他事故灾害；四是传染性疾病、恐怖袭击、社会分异等全球蔓延型灾害；五是技术进步可能衍生的技术风险，如通信信息灾害、网络犯罪、新技术事故等。 <img src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOMKarHmdpHVjBOOZ5VmUI22qm4B3W4JuuvphvPjgEibTuaD66xD3OZxCrGiau3xlW8dqUPNYISTVpg/0?wx_fmt=png" data-ratio="0.697841726618705" data-w="" data-s="300,640" data-type="png" /> 上海未来可能面临的多元城市风险 1.4  特大城市敏感度提升上海是人口、经济、资源高度集聚的特大城市。在这种高密度下，上海的高敏感性和低适应性显得尤为突出，同等强度的城市灾害在特大城市的破坏力和影响力将远大于中小城市，其快速处理灾害并使其迅速恢复生产的适应能力也远小于中小城市。 <span class="wxqq-bg" style="padding: 4px 10px; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; margin-right: 8px; word-wrap: break-word !important; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">2<strong class=" wxqq-color" style="font-family: 微软雅黑; line-height: 27.99479103088379px; text-align: justify; white-space: normal; max-width: 100%; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">困境：综合防灾系统的3个不适应 2.1  技术思路不适应传统总体规划的综合防灾系统中习惯于运用经验值或工程技术标准公式测算保障城市未来安全运行的基础设施需求。这是一种基于静态预测结果制定未来发展规划的编制思路，然而，随着持续的技术变革与创新，这种静态预测的时效性越来越短。尤其是在极端气候更加频繁的趋势下，原有雨洪、风灾等防御工程的设计标准与技术规范也将随着气候变化而不断更新修正，城市安全将更加倾向于动态维护的方式，通过持续跟踪、监测，甚至预测重点防御对象及高风险区，结合技术进步动态更新、优化防御措施。2.2  系统性思维不适应在传统的城市总体规划综合防灾中，多以系统为单位考虑城市安全。系统防御的优点在于各个系统条线的运营链条、技术标准、责任部门非常清晰，缺点是对于灾害的认知过于单一，忽视了灾害（尤其是重大灾害）爆发时的综合破坏力。2.3  单向传导管控思维不适应城市规划作为一种行政管控手段，多以自上而下的单向规划传导为主。这种管控思维的优势是相对集权，便于决策、实施与管理，缺点是容易造成思维定势，公众参与城市安全建设的主观能动性低，风险意识薄弱。同时，以政府为主导的基础设施建设面临极大的成本问题，使得上海无法承受大面积老旧设施的改造与更新工作。 <span class="wxqq-bg" style="padding: 4px 10px; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; margin-right: 8px; word-wrap: break-word !important; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">3<strong class=" wxqq-color" style="font-family: 微软雅黑; line-height: 27.99479103088379px; text-align: justify; white-space: normal; max-width: 100%; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">转型：从综合防灾到韧性城市 3.1  对于韧性城市的理解尽管国内外学者对韧性城市概念的表述不尽相同，但是对于韧性城市应当具备动态学习能力、多维度分散外界扰动、动员社会力量参与等方面的特质具有较为普遍的共识。本文所指的韧性城市是为了加强城市的自适应性，确保城市在遭受不确定或突发城市灾害时能够快速分散风险并恢复稳定的自动调整能力。3.2  上海建设韧性城市的总体思路据此，以“加强弹性适应能力，建设动态维护、多级网络、联合共治的韧性城市”为总体目标，从技术工程、空间防御、社会治理3个方面提出上海建设韧性城市的总体思路。一是构建与时俱进的防御体系预先布控城市防灾重点。动态评估未来1—2年内可能发生的重点城市灾害，加强部署重点防御，以此解决传统规划静态预测的时效性越来越短的问题。二是以城市灾害发生的地域性特征为切入点，构建多级网络风险分散体系。三是通过联合共治逐步缓解单向传导管控引起的安全意识薄弱、资金紧缺等问题。3.3  上海建设韧性城市的战略构想3.3.1  构建信息化综合管理平台对接国家实施大数据战略要求，利用信息化手段构建动态的、可及时调整的信息化综合管理平台，以此应对上海未来城市风险趋势的快速变化、传统规划静态预测的时效性越来越短的问题。重点包括两大功能：一是资料信息的汇总、处理与甄别，识别重点城市风险并提出防御措施及建议。二是实现多部门协调与即时资源调度。 <img src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOMKarHmdpHVjBOOZ5VmUI26MgpxgD4sF0QhGo05Zy0AYoVtSa7DfiacOgzHpWzSE7PnIznlyhxic9g/0?wx_fmt=png" data-ratio="0.45863309352517984" data-w="" data-s="300,640" data-type="png" /> 上海韧性城市建设的信息化综合管理平台总体框架 3.3.2  加强“生活圈－城镇圈－市域”全空间尺度的韧性建设以多功能性、冗余度和多尺度的网络连接性为参照路径，结合不同空间尺度与地域特征灵活构建“生活圈—城镇圈—市域”3个空间尺度的城市韧性。当突发城市灾害时，各个空间尺度的韧性效应叠加作用，共同分散城市风险。社区生活圈是城市安全防御最基本的空间单元，与市民生活直接相关。一是结合低风险区域的公共开放空间作为临时避难场所，查漏补缺，补充设计满足避难要求的公共空间。二是定期排查消除安全隐患。在城镇圈层面，通过网络设计提升城市韧性，即加强相对独立的社区生活圈之间的联系。一是从城镇圈层面统筹资源，更好地为社区生活圈服务。二是维持城镇圈范围内的多功能性，加强社区生活圈的联系，有利于社区生活圈功能互补，提高整体系统的稳定性。在市域层面，通过功能布局和冗余设计提升城市韧性。一是城市功能布局不宜过度集聚，且要避开灾害高发区。对于已经投入使用的高风险区域，应尽快制定功能转移计划或强化技术工程防御手段，从源头上降低甚至避开灾害发生的可能性。二是冗余设计市政基础设施技术标准，包括水系统、电力系统、燃气系统等，提升各系统的灾害承受力。3.3.3  构建多元参与联合共治的社会治理体系鼓励社会力量参与灾前防御、灾时应急和灾后重建的全过程，培育安全文化，构建政府、专家与技术人员、社会各界等多元力量联合共治的社会治理体系，提升灾害应对能力。 <img src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOMKarHmdpHVjBOOZ5VmUI2AfD6DfpjkwQIbxbpXLGzqa7Ee2WrjR272B1mH7YsMgGnw8hHMiaZwFg/0?wx_fmt=png" data-ratio="0.4748201438848921" data-w="" data-s="300,640" data-type="png" /> 韧性城市的多元参与社会共治模式示意图 <span class="wxqq-bg" style="padding: 4px 10px; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; margin-right: 8px; word-wrap: break-word !important; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">4<strong class=" wxqq-color" style="font-family: 微软雅黑; line-height: 27.99479103088379px; text-align: justify; white-space: normal; max-width: 100%; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">面向2040的上海韧性城市建设策略 如前所述，上海未来可能产生的5类城市风险在发生频率、发生强度以及空间影响范围等方面各有特征，因而其相应的应对策略也应当各有侧重。 上海未来可能面临的城市风险及其时空影响特征<img src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJOMKarHmdpHVjBOOZ5VmUI2GNUw84TqjeoarCo4J6gPIx23ZdicwUTRfVI5Y0DGlMSXe2I7CIJ8MvA/0?wx_fmt=png" data-ratio="0.3363309352517986" data-w="" data-s="300,640" data-type="png" /> 4.1  工程技术层面通过工程技术手段进行防御的城市风险多为灾害类型明确，且发生时间、空间、频率或强度有一定规律可循的城市风险。在韧性城市建设过程中，多依赖于原有的防御体系，增加冗余设计或新技术手段，以此提升既有防御工程的灾害承受能力。一是加强技术监测与模拟；二是加强技术研发，提高设计标准；三是制定评估与更新计划。4.2  空间防御层面对于恐怖袭击、传染性疾病、社会分异等全球蔓延型灾害和其他不可预知的突然爆发型灾害，大多需要依赖于具有韧性的空间规划和设计来分散城市风险，尽可能降低灾害的影响力和破坏力。一是以生活圈为基本单元保障安全底线；二是以城镇圈为网络组团构建防灾体系；三是在市域范围内统筹总体防灾格局；四是搭建区域性战略合作平台。4.3  社会治理层面创新和完善城市安全的社会治理体制也是上海建设韧性城市的重要标识。一是提升智慧城市管理水平，促进城市政府之间的信息共享，打通各级政府间的管理壁垒，建立区域联动的预警体系、数据信息分享体系，构建更加精准、有效的城市安全防御体系。二是创新城市安全建设项目投资模式，降低民间投资准入门槛，引导社会资本参与城市安全设施投资建设，发挥社会资本的积极性和创造性。三是制定全民安全教育手册，加强公众安全意识和防范知识教育，强化公共场所等人员密集场所的应急管理和应急演练。  详情请关注《上海城市规划》2016年第1期《从综合防灾到韧性城市：新常态下上海城市安全的战略构想》，作者：石婷婷，上海市城市规划设计研究院。 <img src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJP5YxUiaDr0rvxxeFUNIHt8WRkmgCRkickpAxWbyKHg674NM9wPico0DL0GtA05rYIQTeEgia0YXic0gQw/0" data-ratio="0.8327338129496403" data-w="" data-s="300,640" data-type="jpeg" />
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