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<section style="display: none;" data-tools="gulangu" data-label="powered by gulangu"><br  /></section><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="font-size: 16px;"><section style="box-sizing: border-box;"><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="87886"><section style="margin-right: auto;margin-left: auto;"><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;"><section style="height: 1px;background-color: #a0a0a0;overflow: hidden;"><br  /></section></section><section style="margin: 15px 0%;transform: translate3d(0px, 0px, 0px);"><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 15%;box-sizing: border-box;padding-right: 1px;padding-left: 1px;" data-width="15%"><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;text-align: center;transform: translate3d(0px, 0px, 0px);"><section style="display: inline-block;vertical-align: top;border-left: 1px solid rgb(160, 160, 160);border-right: 1px solid rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;padding-right: 5px;padding-left: 5px;color: rgb(160, 160, 160);"><section data-brushtype="text" style="display: inline-block;width: 1em;margin-left: 0.2em;margin-right: 0.2em;float: right;"><p style="line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;">导言</p></section><section style="clear: both;line-height: 0;"><br  /></section></section></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: top;width: 85%;" data-width="85%"><section style="transform: translate3d(0px, 0px, 0px);"><section style="color: rgb(97, 182, 204);"><p style="line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;">《北京市城乡规划条例》是北京市规划建设领域的核心地方法规，也是城市总体规划实施的重要的法制保障。2020年4月28日，是修订后的《条例》正式施行一周年的日子。本文刊登在《北京规划建设》（2019年第5、6期）上，由主要参与该项工作同志撰写的系列文章，以促进对城乡规划法制建设的总结和思考。</p></section></section></section></section><section style="margin-top: 0.5em;margin-bottom: 0.5em;"><section style="height: 1px;background-color: #a0a0a0;overflow: hidden;"><br  /></section></section></section></section><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 12px;color: #7F7F7F;">文章转自：cityif</span></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="29"><section style="margin: 10px auto 15px;"><section style="color: rgb(102, 102, 102);line-height: 0px;max-width: 100%;"><p style="line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;"><span style="font-size: 15px;line-height: 1.5em;text-align: center;letter-spacing: 1px;box-sizing: border-box;background-color: #0070c0;border-radius: 2em 0.5em 1em 3em 4em 0.5em;box-shadow: #a5a5a5 4px 4px 2px;color: #ffffff;max-width: 100%;padding: 4px 10px;">摘要</span></p></section></section></section><section data-role="paragraph"><p style="line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;"><span style="font-size: 13px;">《北京市城乡规划条例》的修订工作以习近平总书记视察北京重要讲话精神为指引，贯彻落实党中央国务院关于《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的批复精神和总体规划的内容要求，是“精治、共治、法治”城市治理理念指导下的立法实践。从基本定位来说，此次修法将北京的城市规划、建设和管理置于实现首都战略定位的框架内进行整体设计，准确把握“都”与“城”的关系。从基本内容来说，修订工作坚持问题导向，及时回应社会管理需求；积极论证辨析，最大限度利用地方立法权限；注重制度效果最优，体现了精益求精谋法治的精神；促进治理理念的社会传导，融入良法善治的价值追求。</span></p></section><section data-role="paragraph"><p><br  /></p></section><section data-tools="gulangu" data-id="29"><section style="margin: 10px auto 15px;"><section style="color: rgb(102, 102, 102);line-height: 0px;max-width: 100%;"><p style="line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;"><span style="font-size: 15px;line-height: 1.5em;text-align: center;letter-spacing: 1px;box-sizing: border-box;background-color: #0070C0;border-radius: 2em 0.5em 1em 3em 4em 0.5em;box-shadow: #A5A5A5 4px 4px 2px;color: #FFFFFF;max-width: 100%;padding: 4px 10px;">关键词</span></p></section></section></section><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;"><span style="font-size: 13px;">北京市城乡规划条例 法治理念 制度最优 良法善治</span></p></section><section data-role="paragraph"><p><br  /></p></section><section data-tools="gulangu" data-id="29"><section style="margin: 10px auto 15px;"><section style="color: rgb(102, 102, 102);line-height: 0px;max-width: 100%;"><p style="line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;"><span style="font-size: 15px;line-height: 1.5em;text-align: center;letter-spacing: 1px;box-sizing: border-box;background-color: #0070C0;border-radius: 2em 0.5em 1em 3em 4em 0.5em;box-shadow: #A5A5A5 4px 4px 2px;color: #FFFFFF;max-width: 100%;padding: 4px 10px;">作者单位</span></p></section></section></section><section data-role="paragraph"><p style="margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;"><span style="font-size: 13px;">北京市司法局立法四处</span></p></section><section data-role="paragraph"><p><br  /></p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="85983"><p style="text-align: center;min-height: 1em;white-space: normal;font-size: 11px;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;"><strong><span data-txtless="spin" data-txtlessp="120" style="color:#e49dac;">◆ </span> <span style="color: #fad3ac;">◆ </span> <span data-txtless="spin" data-txtlessp="-120" style="color:#ffe9ea;">◆  <span data-txtless="spin" data-txtlessp="120" style="color:#7986af;">◆ </span> <span style="color:#11a3d7;">◆ </span> </span></strong></p></section><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;"><span style="font-size: 15px;">2019年3月29日，《北京市城乡规划条例》（以下简称“条例”）由市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过，自2019年4月28日起实施。自此，2018年3月份启动的修订工作履行了地方性法规立法的所有程序。</span></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;"><span style="font-size: 15px;">修订条例是北京市近几年立法项目中比较典型的一例，回顾整个立法工作，修订工作几乎遇到了一个地方性法规立法所能遇到的所有问题，值得分析总结。作为北京城市规划、建设和管理领域的“母法”，条例修订工作具有“急、难、险、重、大、深”的特点。急，2017年9月，党中央国务院批复《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，北京立即启动了修法程序，工作准备期很短；难，条例既有行政部门纵向的管理，又涉及各级政府横向的统筹，既包括本市各行政部门的工作衔接，又包括与中央在京单位的协调配合，工作难度大；险，条例的修订涉及对相关社会主体利益的重大调整，公众关注度高，要妥善处理好城市发展与居民生活的关系，需审慎处理；重，修订工作需要回应行政机关长期以来补充、完善、细化管理依据的需求，是北京规划建设领域总结过去、展望未来的重要制度安排；大，此次修订既是落实首都发展战略整体地调整更新，又是对规划建设流程系统性地优化再塑，同时还是对城市治理理念概括性地总结凝练，是一次大手笔的立法；深，作为一部基础性法规，条例所确立的管理原则和程序，将成为“精治、共治、法治”城市治理理念的重要载体，在较长一段时期内，深刻地影响着北京建设国际一流和谐宜居之都的建设步伐。</span></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;"><span style="font-size: 15px;">在条例修订立法中，关于三个问题思考始终贯穿工作的全过程，并成为我们把握工作原则、落实立法任务、明确立法方向的指引：第一，在制度设计上，如何提高制度的分辨率，为精治匹配精细的工具；第二，在治理结构上，如何构建一种更为高效，旨在促进政府与公众之间的良性互动、信任同行的共治框架；第三，在法的运行上，如何适当调试管控力度，向公众更为清晰地传递法治理念与精神，体现行政管理的价值追求。</span></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;"><span style="font-size: 15px;">从以上考虑出发，结合此次修订工作承担的贯彻落实、补充完善、细化规范等多项任务，从以下几方面进行了研究和修改。</span></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section><section data-role="paragraph"><p><br  /></p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="86516"><section data-role="paragraph" data-color="#ef7060"><section data-tools="gulangu" data-id="86516" data-color="#ef7060"><section style="border-bottom: 1px solid rgb(221, 221, 221);margin-right: auto;margin-bottom: 10px;margin-left: auto;box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding-right: 5px;padding-bottom: 6px;padding-left: 5px;border-bottom: 2px solid rgb(49, 133, 155);display: inline-block;margin-bottom: -1px;line-height: 1.1;font-size: 18px;">明确修订主题，合理条例布局</p></section></section><section data-role="paragraph"><p><br  /></p></section></section></section><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">从广义来讲，地方性法规、政府规章和规范性文件自上而下共同构成了地方管理的制度框架。地方立法应当充分考虑地方管理制度的空间界限及层级构成，从资源供给的角度看待立法工作，从有用性、准确性、有限性三个维度把握各层级立法的目标定位和重点问题，形成体系有序支撑、制度有效衔接、管理有力传导的地方法治体系。决定一个地方性法规立法完整性的重要因素，一个是形式，一个是内容。首先，从形式上说，逻辑要顺畅，结构要完整、重点要突出，既要符合立法技术规范，又要具有较强的可读性，形式之于内容，具有独立而实际的意义。其次，从内容上来说，要覆盖全面，专注于设定地方立法框架内的权利义务关系，用足立法权限。在内容的设定上，对既定立法目标进行优先次序排列，对于必须或者只能通过地方性法规来设定的制度，要优先安排，确保“好钢用在刀刃上”。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">条例的修订立法首要任务就是落实党中央国务院关于城市总体规划的批复精神，通过立法的方式将批复精神在法规层面确立为城市发展的指导思想和城市治理的基本原则，这就要求条例的修订内容从形式上要基本覆盖，不能有缺漏项，具体内容包括，第一，城市战略定位，增加“国家交往中心”和“科技创新中心”的城市战略定位。第二，规划目标，明确规划和建设以人民为中心，实施以疏解北京非首都功能为重点的京津冀协同发展战略；优化城市功能和空间布局，严格控制城市规模；加强城乡统筹，推进城乡一体化发展；完善城市治理体系，加强精治、共治、法治，治理“大城市病”，实现城市可持续发展，建设国际一流的和谐宜居之都。第三，管控内容，明确资源环境承载能力作为城乡规划和建设的刚性约束条件，改善生态环境，提高资源利用效率，推动城市有机更新，推进城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施以及防灾减灾体系建设。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">从形式上来看，修订后的条例共7章93条，和原条例相比新增32条、删除13条、修改53条。其中，总则和规划制定两章的修改内容较多，分别为12条和7条。总则部分修改主要是落实批复精神，明确本市规划建设的基本思路。规划制定部分规定了各级各类规划的编制主体、审批程序，并针对首都功能核心区和城市副中心控制性详细规划的编制进行了特别的制度安排。总则部分和规划制定部分的条文，明确了本市规划编制的基本制度和工作流程，确保了批复精神和总体规划的编制要求在实际操作层面的落地。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="86516" data-color="#ef7060"><section style="border-bottom: 1px solid rgb(221, 221, 221);margin-right: auto;margin-bottom: 10px;margin-left: auto;box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding-right: 5px;padding-bottom: 6px;padding-left: 5px;border-bottom: 2px solid rgb(49, 133, 155);display: inline-block;margin-bottom: -1px;line-height: 1.1;font-size: 18px;">把握概括与精准关系，强调条例的统领性与全面性</p></section></section><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">地方立法是在法定立法空间内对行政管理和政府服务事项的内涵、边界的梳理、总结和确认,在表现形式上，既包括从落实法律、行政法规角度出发细化适用情形和固化裁量基准的精准规定，也包括对政府概括性授权和衔接性、原则性的一般性规定。精准规定，解决的是操作准确性问题，即赋予行政管理和执法以明确的依据，设定法定程序，是依法行政的基础。精准规定的聚焦点在于当前迫切需要立法解决的现实问题，在充实的行政管理实践基础上，强调操作层面的一致性。概括规定，解决的是适用性问题，即给予行政机关根据变化的实际进行即时适用和自由裁量的空间，是合理行政的保障。概括规定的聚焦点在为未来可能实施的制度措施或者管理规范提供依据并预留衔接点，为制度创新、实践和探索提供法治空间和保障。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">在条例修订中，在做好整体制度规划的基础上，对不同的制度规范进行了分类处理，依据立法目的确定发力方向。从整体来看，精准规定主要涉及两方面的内容，一方面细化落实工程建设项目审批制度改革的相关内容，在管理总框架不变的基础上，降低制度密度，压缩审批环节，精简审批事项，做到“应减尽减”。另一方面是为疏解整治促提升专项行动提供法治保障，在既有的法定程序中，提高制度的密度，发挥地方性法规创设、补充和细化作用，针对违法建设的责任分工、检查权行使、强制拆除程序及后续财务提存等问题进行了明确规定。新增主要内容包括：第一，工程建设项目审批制度改革内容。提出构建全流程覆盖、全周期服务、全要素公开、全方位监管的工程建设项目审批和管理体系，推行多规合一、多图联审、联合验收、多测合一；建立向社会开放的多规合一协同平台；制定建设项目的规划综合实施方案，包含建设工程设计要求、土地权属、规划指标、城市设计要求、市政及交通条件、供地方式、建设时序等内容；建立建设工程竣工联合验收机制，对申请竣工联合验收的建设工程，实现一次申请、集中验收、统一确认，出具联合验收意见。第二，为疏解整治促提升提供法治保障。明确执法机关实施监督检查有权要求有关单位和个人提供相关资料、就有关情况作出说明、进入或者查封现场、扣押工具、责令停止违法行为；规定市政公用服务单位办理供水、供电、供气、供热、通讯等服务手续时，应当查验建设工程的规划许可证件或者不动产登记证明；明确实施查封或者强制拆除违法建设过程中，违法建设内的物品的保管、留存、处理的流程。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">概括性规定主要包括城乡规划的基本框架、管理原则和创新制度。从整体来看，概括性规定主要涉及两方面的内容，一方面是城乡总体规划的基本定位、制度框架、管理原则等内容；另一方面主是概括性授权内容，为政府制定相关管理规定提供法律依据，预留衔接点，新增内容主要包括，第一，确定城乡规划的体系结构和基本原则。规定城市总体规划是城市发展、建设和管理的基本依据。城市总体规划统领、多规合一的国土空间规划管控体系，统筹各级各类规划；明确公开原则和公民参与基本方式，规定完善规划公众参与机制，畅通多元主体参与规划渠道，城乡规划的制定、实施、修改和监督检查应当向社会公开，充分听取公众意见；明确先地下后地上、地上与地下相协调、平战结合与平灾结合并重的地下空间管控原则，促进空间资源综合开发利用。第二，授权政府制定相关管理制度。推行责任规划师制度，指导规划实施，推进公众参与；以土地资源整理模式落实城市总体规划，在规划实施单元内，统筹土地开发和非土地开发类项目；建立贯穿城市规划、建设和管理全过程的城市设计管理体系；建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区更新实施机制，推行以街区为单元的城市更新模式。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="86516" data-color="#ef7060"><section style="border-bottom: 1px solid rgb(221, 221, 221);margin-right: auto;margin-bottom: 10px;margin-left: auto;box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding-right: 5px;padding-bottom: 6px;padding-left: 5px;border-bottom: 2px solid rgb(49, 133, 155);display: inline-block;margin-bottom: -1px;line-height: 1.1;font-size: 18px;">力求理念与现实相适，有效回应社会管理需求</p></section></section><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">每一部地方性法规的立法，都应该一以贯之地体现和加强首都城市管理特色，要通过一部又一部的法规出台，明确阐释北京治理的基本理念。城市管理对象复杂多样，管理与执法很多直接涉及当事人的重大经济利益，问题多，执法难，复议诉讼多发。基于上述特点，在规划条例立法过程中，我们认真分析了相关违法行为的动机及获利方式，一方面在条例规范部分明确行政管理的基本态度和价值取向，另一方面在罚则部分设定适当的处罚力度，以坚决防止当事人可能因为违法行为不当得利的情况，前后作用形成管理闭环，坚决打破行为人实施违法行为的预期，遏制侥幸心理和违法冲动，相关规定主要包括以下内容。第一，农村违法建设问题。随着城市住宅租金价格的上涨，部分村民，特别是城乡结合部地区，存在通过宅基地建设多层住宅出租牟利的行为，该行为一方面违反了乡村规划，破坏了乡村管理秩序；另一方面存在房屋质量、消防安全等隐患，容易滋生非法群租甚至违法犯罪。针对上述情况，我们对条例进行了两方面的修改：一方面，将规划农村地区的村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，由“可以实行规划许可管理”，修改为“应当依据村庄规划进行”；另一方面，对应前面的规定，设定罚则：未经批准使用宅基地进行村民住宅建设的，符合村庄规划的，乡、镇人民政府责令其补办审批手续；不符合村庄规划的，责令限期拆除；有租金收入的，没收租金收入，并处租金收入一倍的罚款。第二，配套设施建设及移交问题。在实际工作中，存在城镇居住建设项目的建设单位未按照规定建设、移交基础设施、公共服务设施等情形，直接造成了部分区域教育、医疗、养老等配套设施不足，严重影响居民正常生活，累计不满情绪，继而形成涉诉涉访案件。在此情况下，属地政府需要跨区域补齐配平，造成社会管理难题。形成上述问题的原因是多方面的，其中一个重要原因就是应建未建、应移交未移交行为的获利大于其所承受的处罚，形成高额违法得利。考虑到上述行为的社会影响和违法得利方式，条例规定：城镇居住建设项目的建设单位未按照规定建设基础设施、公共服务设施的，责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；逾期不改的，处应建部分工程造价一倍以上二倍以下的罚款。城镇居住建设项目的配套基础设施、公共服务设施按照规定应当移交未移交的，责令限期移交；逾期不移交的，直接收回，并处未移交部分工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。第三，改变房屋使用性质问题。改变房屋使用性质的利益点在于赚取不同性质土地使用权的价差，其管理思路也是围绕土地使用权的价差设计处罚措施。首先，在前期管理阶段，对擅自改变规划许可确定的建设工程使用用途的情形增加限制性规定和法律责任。规定明确：规划许可确定的建设工程使用用途不得擅自改变。不动产登记簿记载的用途应当符合建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的使用用途；有关主管部门核发的与房屋用途相关的行政许可证件应当与不动产登记簿记载的用途一致。对申请行政许可事项涉及房屋的用途与不动产登记簿记载的用途不一致的，有关主管部门不予核发行政许可证件。其次，在后期执法阶段，针对建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。以上措施，直接打击了违法行为的盈利预期，对改变使用性质行为从源头上进行了有效控制。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="86516" data-color="#ef7060"><section style="border-bottom: 1px solid rgb(221, 221, 221);margin-right: auto;margin-bottom: 10px;margin-left: auto;box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding-right: 5px;padding-bottom: 6px;padding-left: 5px;border-bottom: 2px solid rgb(49, 133, 155);display: inline-block;margin-bottom: -1px;line-height: 1.1;font-size: 18px;">把握统一与灵活关系，充分利用地方立法空间</p></section></section><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">地方性法规立法，是省级行政区的最高立法权限，修订后的《立法法》限缩了政府规章的立法权限，越来越多的社会管理问题将通过地方性法规立法来解决，立法回应具体问题，是地方性法规立法的新常态。《立法法》第72条第1款规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。《立法法》关于地方性法规立法权限的规定，本质上是一种立法权的下放，因为“具体情况”和“实际需要”是因地而异、千差万别的，这就需要通过赋予地方立法权，来发挥地方的主观能动性，实现因地制宜、科学立法的目的。同时，《立法法》基于维护社会主义法制统一性的考虑，对地方立法也进行了限制，即“不抵触”原则。“不抵触”原则是地方立法的基本原则，如何理解这一原则，成为地方立法的关键，对于修订规划条例而言，这一点尤为重要。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">“抵触”从字面意义上讲是冲突、矛盾，“不抵触”原则就是不得与上位法冲突、矛盾。这种“不冲突”和“不矛盾”从广义上讲可以分为三种情况：第一，不得涉及法律保留事项，超越地方立法权限；第二，不得违反强制性规定，与上位法明文规定相抵触；第三，不得与宪法、法律的基本原则和法的精神相违背。从地方立法实际来看，违反上述三种情形的立法问题不多，更多地是如何理解“不一致”和“相抵触”的关系。对此，我们坚持认为，不能简单地将“不一致”等同于“相抵触”，相反，对于符合立法权限、遵守明文规定、符合法的基本原则和精神的“不一致”，恰恰是体现了赋予地方立法权的初衷，是地方立法的核心价值所在。合理研究利用“不一致”，充分发挥地方立法功能，一方面可以补充法律的规范事项，兼顾法律的固定性与社会管理的灵活性，促进地方立法有效回应社会管理需求；另一方面，地方立法可以为法律制定和修订提供充足的实践经验，形成法律、行政法规和地方立法的良性互动，有利于完善社会主义法制体系。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">以查处违法建设相关规定为例，违法建设非法占用公共空间、污染环境、破坏社区秩序、威胁居住安全、滋生非法群租，一直是城市管理的顽疾，破坏了城市规划的整体性和严肃性，给公共安全带来了严重的负面影响，严重影响城市形象和公共利益。法律法规面对违法行为，特别是可预见对公共秩序和公共利益有较大危害时，如果动作缓慢、刚性不足，难以对违法行为及时进行消除,不仅会损害公共秩序和公共利益,而且会减损法律法规在社会管理中的权威性，反向保护了违法得益，继而可能诱发更多的违法尝试。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">基于上述考虑，在规划条例立法过程中，针对本市拆违工作中的突出问题，对《行政强制法》没有明确规定的新生在施违法建设拆除程序和强制拆除费用承担等问题进行了规定。在相关补充性规范的立法过程中，我们着重把握了两个原则：第一，符合上位法的立法精神和逻辑；第二，公民合法权益的有效保护与公权力的有效运行实现基本平衡。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">关于新生在施的违法建设的查处问题。整治违法建设的关键在于对新生违法建设的控制，要从制度上防止一边整治一边新生的情况出现。鉴于违法建设的施工速度，一般的查封施工现场、没收施工工具等执法手段并未有效遏制违法建设。从执法实践来看，施工期间是拆除违法建设的黄金期，执法成本低、周期短、社会危害小，因此针对正式施工的违法建设设定快速查处机制，具有必要性和紧迫性。《行政强制法》第44条在行政强制执行的一般程序上又针对违法的建筑物、构筑物和设施的拆除设定了特别的程序，即应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该条款的立法原意可以理解为对公民的居住权和财产权等重要权益进行保护，但并未将正在施工的违法建设与已建成的违法建设进行区分，在执法过程中只能统一适用一般程序，执法周期长，拆除难度大，执法机关的强制拆除行为存在法律风险。鉴于上述考虑，规划条例增加规定，对正在搭建、开挖的违法建设，当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的，执法机关应当依法立即强制拆除、回填。上述规定，对违法建设进行了分类处理，以尽快恢复被破坏了的社会秩序为目标，实现了对部分违法建设的快速处置。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">关于强制拆除费用负担问题。从目前的执法实践来看，拆除违法建设分为三种类型：自行拆除；帮拆、助拆；强制拆除。其中强制拆除仅适用于当事人违法，拒不自行拆除且拒绝执法机关帮拆助拆的情形，也是违法情节最恶劣、对抗执法最激烈的类型，对于此类行为，不仅应当及时予以纠正，而且应当匹配较大力度的惩处措施，一方面防止控制违建行为，另一方面促使违建当事人能够自行拆除违法建设，减少进入强制拆除环节的案件量，从而缩短执法周期，降低执法成本。基于以上考虑，修订后的规划条例明确强制拆除的费用由当事人承担。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">除了彰显法的公平原则以外，强制拆除费用承担问题也可以从实现各方利益最优的角度来分析。如果将强制拆除费用负担问题置于行政管理和执法全流程来考虑，我们可以发现，强制拆除费用承担问题的关键，不仅是谁来支付费用问题，而是如何通过后端的处罚支撑前段的管理，重新建构行政执法的工作方式以及责任负担结构，实现行政管理目标的最优化。如果以拆除责任主体作为确定拆除费用承担的依据，即自行拆除、回填费用由当事人承担，代为拆除、回填费用也由当事人承担，强制拆除费用由执法机关承担，这就促使违法建设当事人出于利益考虑，将违法建设全部拖至强制拆除程序来解决，致使责令限期拆除的规定形同虚设，强制拆除前的程序全部“失灵”，不仅严重影响了执法效率，而且形成了错误的价值导向，违反“让违法失德者寸步难行”的基本原则。因此，不能机械地以拆除责任主体确定费用承担，而是以实现行政管理目标最优来重新梳理。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">以博弈论理论看待违法建设查处工作，我们可以清楚地看到双方的利益诉求：违法建设当事人以保留违法建设为最优选择，其次是尽可能长地拖延拆除，并且不承担拆除费用；行政机关以即时拆除所有违法建设为最优选择，其次是按照法定程序实施拆除工作，等待复议诉讼期限，并由当事人承担拆除费用。在法的强制性规定的前提下，双方的最优选择都不可能实现，因此只能从经济成本和行政成本来考虑、选择次优方式。修订后的规划条例明确规定强制拆除费用由当事人承担，从另一个角度来说，如果当事人能配合行政机关的工作，在强制执行程序启动前开始拆除工作，行政机关可以提供必要的设备、资金支持。上述规定，使得配合行政机关工作成为当事人的最优选择。在这种情况下，违法当事人通过让渡程序权益，获得了经济支持，行政机关通过付出一定的经济补偿，获得了行政收益，降低了行政成本。因此，这是在既有模式的基础上，通过“帕累托改进”实现了双方利益无减损的优化。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="86516" data-color="#ef7060"><section style="border-bottom: 1px solid rgb(221, 221, 221);margin-right: auto;margin-bottom: 10px;margin-left: auto;box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding-right: 5px;padding-bottom: 6px;padding-left: 5px;border-bottom: 2px solid rgb(49, 133, 155);display: inline-block;margin-bottom: -1px;line-height: 1.1;font-size: 18px;">结语</p></section></section><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">党的十九大报告确定了我国社会主义初级阶段所处的新的历史方位，即中国特色社会主义进入新时代，我国社会主义主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民不仅对物质生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标。”良法善治，正是实现美好生活的基础和前提，也是坚持以人民为中心的发展思想在立法领域的具体体现。立良法，就是要恪守以民为本、立法为民的理念，贯彻社会主义核心价值观，体现人民的根本利益，反映时代的发展方向，妥善调整人民现实生活和社会长远发展的关系，坚持一切从实际出发，有效回应人民诉求和社会管理需求，保障公民权利实现与公权力运行的平衡；谋善治，就是善于运用法治思维和法治方式统筹社会力量、化解社会矛盾、调节社会关系、凝聚社会共识，通过具体的管理和执法实践维护社会运行秩序，捍卫法的尊严，让人民真切地感受到公平公正的力量。</p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;">“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律的生命力在于实施，强调法的实施的重要性，在北京的发展建设中具有特殊重要的意义。北京的规划发展建设要深刻把握“都”与“城”的关系，强调履行“四个服务”的基本职责。实现首都战略定位，要求我们要准确把握一般地方立法权与“首善标准”的建设管理要求之间的关系，格外珍惜立法资源、格外重视执法实践，在管理的措施种类、惩处力度既定的情况下，只有通过覆盖市域的高频次、高水平、高完整度的执法，将纸面上的条文转化为现实中的规范，不断地测试制度的效率，检验制度的优劣，最大限度地缩小立法到执法的距离，才能把丰富的立法成果转化为建设国际一流和谐宜居之都的强大力量。</p><p style="white-space: normal;margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;box-sizing: border-box;line-height: 1.75em;letter-spacing: 1.5px;"><br  /></p><section data-tools="gulangu" data-id="7"><section data-tools="gulangu" data-id="7"><section style="white-space: normal;padding-left: 10px;max-width: 100%;border-left: 5px solid rgb(170, 170, 170);margin: 10px auto;box-sizing: border-box;"><section style="font-size: 13px;letter-spacing: 1px;line-height: 1.75em;color: rgba(102, 102, 102, 0.8);"><p data-autoskip="1" style="color: rgb(102, 102, 102);font-size: 14px;letter-spacing: 1.5px;caret-color: red;"><span style="font-size: 12px;color: #7f7f7f;">原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第6期。</span></p></section></section></section></section><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p><br  /></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="max-width: 100%;font-size: 16px;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="max-width: 100%;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important;"><p style="max-width: 100%;min-height: 1em;text-align: center;font-size: 14px;letter-spacing: 0.544px;line-height: 25.6px;color: rgb(160, 160, 160);font-family: Helvetica, Arial, sans-serif;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important;"><img data-ratio="0.05278592375366569" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/uAdgkdJAdQJjhaoqZ01sMjYibS4tmI4PMI2HjJjjib5pPiaeSZIVyOgZRWibvMEyCKB0icbA5svHvrticfMfZdW1Ricxw/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="341" style="margin-right: auto;margin-left: auto;line-height: 25.6px;display: block;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important;visibility: visible !important;width: 160px !important;" width="160px"></p><section data-tools="gulangu" data-id="16" data-color="rgb(245, 245, 244)" data-custom="rgb(245, 245, 244)" style="max-width: 100%;font-size: 14px;letter-spacing: 0.544px;text-align: center;line-height: 25.6px;color: rgb(160, 160, 160);font-family: Helvetica, Arial, sans-serif;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important;"><section style="margin: 10px auto;padding: 15px;max-width: 100%;box-sizing: border-box;border-color: rgb(245, 245, 244);color: rgb(123, 123, 111);border-radius: 4px;background-color: rgb(245, 245, 244);overflow-wrap: break-word !important;"><p style="max-width: 100%;min-height: 1em;text-align: left;font-family: Optima-Regular, PingFangTC-light;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: 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/></p></section></section><section style="max-width: 100%;box-sizing: border-box;font-size: 14px;letter-spacing: 0.544px;color: rgb(160, 160, 160);text-align: center;font-family: Helvetica, Arial, sans-serif;overflow-wrap: break-word !important;"><p style="max-width: 100%;min-height: 1em;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important;"><img data-cropselx1="0" data-cropselx2="226" data-cropsely1="0" data-cropsely2="223" data-ratio="1" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/uAdgkdJAdQLwPfWY19VqIGIpAvaH5pJmz6BwaSD1hZw9Ec7SKekt66TqTCKq6kmept9JxbZCJkfDWLd1UAGhmg/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="1280" style="box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important;visibility: visible !important;width: 226px !important;"></p></section><p style="max-width: 100%;min-height: 1em;text-align: center;font-size: 14px;letter-spacing: 0.544px;color: rgb(160, 160, 160);font-family: Helvetica, Arial, sans-serif;box-sizing: border-box 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