【编者按】在过去几千年的中华文明史上,黄河洪水一直是中国的心腹之患,当代黄河又出现了缺水加剧、水污染严重、水生态破坏等新问题。黄河水问题是中国水问题的缩影,黄河治理是当代中国治水成就的生动诠释。
本文分析了黄河流域治理战略的历史变迁,将其划分为四个时期:以被动防洪为主的传统治水时期、除害兼顾兴利的现代治水时期、新世纪多目标综合治理时期以及生态保护和高质量发展新时代。透视黄河治理战略的历史变迁,亦从一个侧面反映了我国不断完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。
文丨王亚华 毛恩慧 徐茂森
王亚华:清华大学公共管理学院副院长、中国农村研究院副院长、国情研究院教授
毛恩慧、徐茂森:清华大学公共管理学院
原文载丨《环境保护》,2020年Z1期
图 | pixabay.com
“治国必先治水”。中国是人类水利事业最早的发祥地之一,治水在中华民族历史上具有特殊意义。黄河孕育了中华文明,是中华民族的母亲河。黄河流域是我国经济腹地和能源基地,构成了我国北方最重要的生态屏障。目前,黄河以占全国2%的河川径流量养育了全国12%的人口,灌溉了全国15%的耕地,创造了约14%的国内生产总值,在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。然而,黄河也是一条桀骜难驯的忧患河。在过去几千年的中华文明史上,黄河洪水一直是中国的心腹之患,当代黄河又出现了缺水加剧、水污染严重、水生态破坏等新问题。
“善为国者必善治水”。新中国成立70年来,中国共产党领导人民创造了经济发展奇迹和社会稳定奇迹,也取得了当代治水奇迹。当代中国在大江河流治理方面取得了长足进步,黄河的治理更是取得了前所未有的伟大成就,不仅实现了伏秋大汛岁岁安澜,而且在水生态环境治理方面也取得了巨大成就[1]。治水即治国,治河即治国。黄河水问题是中国水问题的缩影,黄河治理是当代中国治水成就的生动诠释。黄河治理战略的历史变迁,从一个侧面反映了随着中国经济社会飞速发展带来的国情水情深刻变化,国家治水战略随之而来的调适和嬗变。透视黄河治理战略的历史变迁,亦从一个侧面反映了我国不断完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。
1949年之前:
以防洪为主的传统治水时期
黄河自古以来就是一条复杂难治的河流。长期以来, 黄河存在着洪水威胁、水土流失和泥沙淤积等严重问题。历史上,为了把黄河治好,从大禹治水到明代潘季驯“束水攻沙”,从汉武帝“瓠子堵口”到康熙帝把“河务、漕运”刻在宫廷的柱子上,古代先人付出了艰辛努力。黄河治理的历史,浓缩了中华民族的苦难史和治国史[2]。总体来看,在新中国成立以前,黄河治理主要局限于黄河下游,主要任务是防御洪灾。
古代时期,黄河曾经有过航运的功能。黄河航运的历史可以追溯到先秦时代,春秋时期的“泛舟之役”是关于黄河航运的最早记载。当时主要以河、渭和鸿沟水系为主,形成以长安、洛阳为中心的水运网络。隋唐五代和两宋时期,黄河晋陕峡谷的水运发达,黄河漕运进入鼎盛时期。随着黄河泥沙淤积河床,水路阻滞,黄河航运逐渐衰落,清乾隆以后黄河漕运逐渐终止[3]。晚清和民国时期,随着黄河改道和铁路运输的发展,黄河航运整体趋于衰败。
黄河在古代还承载了局部的灌溉功能。在战国初期,黄河流域开始出现大型引水灌溉工程。公元前246年,秦国兴建郑国渠,引泾河水灌溉4万多顷(合今280万亩)“泽卤之地”,“于是关中为沃野,无凶年”。秦汉时期对农田水利更为重视,在湟水流域及沿河宁蒙河套地区,开区灌田,使“荒漠泽卤”变为“塞上江南”,关中地区成为全国开发最早的经济区[4]。北宋时期在黄河下游引水淤灌农田,但由于当时黄河水患严重,防洪是宋王朝的主要治河目标,为此还设置权限较大的都水监,专管治河。
尽管历史上黄河曾经有舟楫之便和灌溉之利,但总体来看,古代黄河治理战略以防洪为要务。“大禹治水”传说以来的黄河防治洪水的历史,纵贯中华上下五千年文明史,构成了理解中华文明的一条重要线索。一些学者认为,黄河洪水与中国传统的集权体制有着不可分割的联系,例如,历史学家汤因比在著作《历史研究》,黄仁宇在著作《中国大历史》中均有类似观点。据史书记载,历史上黄河大迁徙共有7次,在4230年间堤防溃决约1580次,造成巨大灾难。黄河洪水波及的范围北至天津,南到南京,泛滥面积达25万km2,对中华民族的农耕文明造成极大威胁。
黄河在流经土质疏松的黄土高原地区时,挟带了大量泥沙,是世界上含沙量最高的大河。大量泥沙冲刷下泄并淤积在下游河道,导致下游河床不断抬高,是造成黄河决口泛滥的根本原因。“九曲黄河万里沙”,黄河是一条高含沙河流,水少沙多、水沙不平衡,是黄河复杂难治的根源。黄河历史上年均输沙量达16亿t,中上游冲刷下来的泥水不断淤积,使下游河床持续抬高。为避免河流漫堤,不得不在下游不断加高河堤,形成危及两岸城市安全的地上悬河。例如,开封城历史上因黄河溃决而屡次被淹,今日的黄河河床高出开封地面十余米。在今开封市的地下3~12m处,叠压着6座城池,分别是战国时期魏国大梁城、唐汴州城、五代及北宋东京城、金汴京城、明开封城和清开封城;今开封市地下层层叠压的6座古城,见证了数千年来黄河水患给黄河流域民众带来的深重灾难[2]。
古代时期,主要受制于生产力水平,黄河安澜的治理目标一直没有实现。究其原因在于,古代社会的生产力水平不足以应对水土流失和泥沙淤积等导致黄河洪水威胁的根源问题,被动防洪是黄河治理的基本格局。笔者根据《黄河志》的记载统计,贞观之治23年间,黄河有8个年份决堤;康乾雍盛世期间,黄河有47个年份决堤[5]。这说明历史上,黄河屡治屡决的局面始终没有得到根本改观,即使在古代最强盛的时期,也无法保障黄河的防洪安全。
1949—1999年:
除害兼顾兴利的现代治水时期
新中国成立后,伴随着工业化和现代化进程的全面启动,我国进入大规模水利建设时期。按照世界银行的国别收入分组标准,新中国成立之初,经济社会发展处于极低水平,之后的半个世纪中,中国的人均经济发展水平都属于低收入组。这也决定了保障基础的水安全,特别是防洪安全和粮食安全,是这一时期水利建设的基本任务。
新中国百废待兴之际,国家高度重视大江大河治理,毛泽东主席曾做过重要批示“一定要把淮河修好”,并发出“一定要根治海河”的指示。1952年毛泽东视察黄河,在郑州黄河之畔的邙山上眺望黄河曾问:“河水涨到天上怎么办?”离开时,他嘱托黄河水利委员会的同志“要把黄河的事情办好”。可见,面对复杂难治的黄河,毛泽东主席交代的话也是有保留的。1958年,黄河出现了百年不遇的大洪峰,周恩来总理亲自飞往郑州指挥防洪抗灾工作。他曾说“解放后二十年我关心两件事:‘一个水利,一个上天(导弹、卫星)’,这两件事都是大事”[6]。可见国家领导人对黄河治理的高度重视。1978年,改革开放拉开序幕,党和国家工作的重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。伴随着工业和城镇化发展,工业和城市用水需求急剧增长。黄河治理围绕除害兴利,水利建设进一步提速。
相对于历史上以在下游修筑堤防、单纯防洪为主的黄河治理,新中国的黄河治理有了质的飞跃,开始按照统筹规划、标本兼治、除害兴利的战略开展流域性的治理和开发工作。经过新中国半个世纪的建设,黄河上中下游都得到了不同程度的治理和开发,修建了三门峡、小浪底、刘家峡、龙羊峡等干支流水利枢纽和一大批平原蓄滞洪工程,黄河洪水得到有效控制。同时,这些水利水电工程在农业灌溉、减少河道淤积、发电、城市及工业供水方面,发挥了巨大的综合效益,促进了沿黄地区经济和社会的发展。到1999年,流域内已建成大、中型水库154座,其中大型水库20座。大、中型水库年蓄水量达228.04亿m3[7]。在1950—1995年,黄河流域及下游引黄灌区的灌溉面积,由1200万亩发展到10700万亩,流域内河谷川地基本实现水利化。
人民治黄50年,实现了从历史上的被动防洪到主动防洪的转变,从“治标为主”转向“标本兼治”,黄河流域除害兴利成效显著,充分了体现了社会主义制度的优越性。
1999—2019年:
新世纪多目标综合治理时期
20世纪90年代,在应对淮河水污染、黄河断流、长江洪水等“水危机”事件中,中国的治水思路发生了深刻转变,加快推动了治水战略从传统水利到现代水利的转型。新世纪之初,中国的人均收入水平从低收入水平进入中等收入水平,2000年进入中上等收入水平,经济结构变动加快,进入新一轮的快速经济增长周期,对水利工作特别是保障经济发展的水利发展产生了巨大需求[9]。
在此背景下,进入新世纪以来,黄河治理的目标变得更加多元,在加强防洪安全保障的同时,还要积极应对快速增长的供水保障、水力发电与水资源保护等需求。2000年,时任水利部部长的汪恕诚考察黄河时,提出黄河治理的四大目标:堤防不决口、河道不断流、河床不抬高、污染不超标。这成为新时期黄河治理目标, 也是首次提出包括生态环境在内的综合治理目标。
新时期黄河治理的四大目标非常有挑战性。2002年初,笔者曾经在黄河水利委员会做过一次问卷调查,请治黄干部对黄河治理的四大目标难易程度做了排序。结果表明, 评价最难的是“河床不抬高”,其次是“水质不超标”,第三是“河道不断流”,第四是“堤防不决口”;以100分表征非常难,四大目标的主观评分分别是93分、87分、70分和65分[10]。经过近20年的努力,回顾来看,新时期黄河治理的四大目标相继实现。
首先是“堤防不决口”的治理目标已经实现。在党的领导下,沿黄军民和黄河建设者开展了大规模堤防建设,兴建了一批重要水利枢纽,实现了从被动防洪到主动治理的转变。历史上,当洪水流量超过1万m3/s时,黄河下游就要决口泛滥。新中国成立以来,先后出现了12次洪峰流量大于1万m3/s的洪水,其中1958年出现了22300m3/s的特大洪水,但是黄河却再也没有决过口,创造了伏秋大汛70年不决口的历史记录。黄河的防洪安全得到了稳定保障,扭转了历史上黄河频繁决口改道的险恶局面。
其次,“河道不断流”的治理目标也已经实现。20世纪90年代,黄河下游频繁断流,1997年黄河断流时间达226天,引起了全社会的关注。从1999年开始,黄河水利委员会被授权实施水量统一调度。从那时以来,即使在黄河来水持续偏枯的情况下,黄河仍然实现连续不断流,取得了显著的经济、社会和生态环境效益。2000年以来,黄河已经连续20年不断流,而且随着水资源调度水平和管理水平的提高,下游河道输水量和入海水量稳步增加,黄河入海河口的生态环境不断好转[1]。
第三,黄河治理最难的“河床不抬高”治理目标基本实现。黄河的防洪和减淤紧密相连,只有保障河床不再抬高,才能从根本上保证下游的防洪安全。可以说,黄河治理,首在治沙。经过几代治黄人的摸索,已经总结出一套“拦、排、放、调、挖”调控泥沙的方法。一方面,中上游的水土保持实现了减水减沙。从20世纪末开始,在大西北黄土高原开始实施世界上最大的生态绿化工程,实现了“人进沙退”的治沙奇迹。另一方面,巧妙运用了黄河干流的水利枢纽工程,特别是下游的小浪底工程,通过大规模的调水调沙,实现对下游河床冲刷和泥沙输运。监测数据表明,近20年,黄河含沙量累计下降超过8成,下游河床不断冲刷和冲深,河床不抬高的目标正在由理想变成现实。
第四,“污染不超标”的治理目标即将实现。水污染是进入新世纪中国的头号环境问题,黄河水污染形势严峻,2002年Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例仅为19.4%,在七大流域中仅好于太湖流域。之后黄河水污染不断改善,Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例不断提升。根据《中国环境状况公报》数据,2018年,黄河流域Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例为66.4%,劣Ⅴ类水质断面比例12.4%,较2006年分别提高了16.4个百分点和降低了12.6个百分点[10-11]。相较于21世纪之初,黄河流域总体污染程度由重度污染改善为轻度污染。根据2015年国务院发布《水污染防治行动计划》提出的目标:到2020年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上[12]。2018年黄河Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例为66.4%,预计2020年可如期实现污染不超标的目标。
综上所述, 经过20年的努力, 汪恕诚部长新世纪之初提出的黄河四大治理目标已经基本实现。与此同时,黄河的兴利事业得到了进一步发展,黄河流域灌区面积也进一步增长到1.26亿亩,黄河干流已建和在建的水电站增长至30座,总装机容量2.2亿M W,年发电量总计700亿kW·h[2]。总体来看,新世纪以来黄河治理取得了空前的成就,是当代中国治水成就的典型代表,从一个侧面反映了中国特色社会主义制度的显著优势。
2019年之后:
生态保护和高质量发展新时代
党的十八大以来,习近平总书记围绕治水作出一系列重要论述和部署,提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路,开创了治水兴水新局面。近年来黄河治理取得的重要进展,是践行治水新思路取得的重大成果。同时,随着新世纪黄河治理阶段性目标的相继实现,当代黄河治理站在了新的历史起点上。
习近平总书记一直关心黄河治理,沿黄九省(区)都留下了他考察调研的足迹。2019年9月,习近平总书记在河南郑州参观黄河博物馆、视察黄河国家地质公园、主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话中,习近平总书记深刻总结中华民族治黄史,深入剖析黄河治理的难题症结,发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的号召,为新时代黄河流域生态保护和高质量发展擘画蓝图[13]。黄河流域生态保护和高质量发展,与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展并列,由此成为新时代的重大国家战略。
习近平总书记提出的黄河流域生态保护和高质量发展战略,把握了新时代黄河流域发展的新需求,开启了黄河治理的新篇章。历经40年改革开放和高速经济增长,中国经济从高速增长转向高质量发展;2019年人均GDP突破1万美元,人民生活实现温饱到全面小康的历史性跨越,中国经济开始从中等收入向高收入过渡。在此背景下,中国社会主要矛盾发生了重要变化,人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分的矛盾成为新时代的主要矛盾;我国治水的主要矛盾也发生转化,从人民对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾,转化为人民对水资源、水生态、水环境的需求与水利公共服务供给不足和水利行业监管能力不足之间的矛盾[14];黄河治水的主要矛盾从以前的基本水安全、水需求保障不足,转向更高质量水资源、水环境、水生态服务供给的不足。中国经济社会发展进入新时代,对水利发展提出了更高要求,对黄河治理提出了更高要求,提出黄河治理新战略成为应有之义。
黄河流域生态保护和高质量发展战略的提出,标志着黄河治理进入新时代。新中国治河70年,取得了前无古人的辉煌成就,兴利开发成效卓著,生态建设取得重大进展,特别是被动防洪的局面从根本上逆转。“近忧虽解,须有远虑。”黄河水资源存在“先天不足”,流域人均水资源量不足1000m3,属于水资源相对匮乏区域;历经70年的大规模建设,已经过度开发,目前流域水资源开发利用率超过70%,远超一般流域40%的生态警戒线;生态环境用水极为短缺,目前在流域用水比例中不足5%;水环境形势严峻,2018年,黄河流域劣V类断面比例在全国1940个国家地表水考核断面中,仅低于海河和辽河流域[13]。“不堪重负,体弱多病”,是目前黄河境况的真实写照。同时,流域经济发展质量不高,上中游省区与东部地区及长江流域相比差距悬殊,传统产业转型升级滞后,现代城市群发育缓慢。应对和解决上述问题和挑战的出路,正如习近平总书记指出的:治理黄河,重在保护,要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理,统筹推进各项工作,加强协同配合,推动黄河流域高质量发展 [13]。
推动黄河流域生态保护和高质量发展,习近平总书记作出了重要部署:要坚持绿水青山就是金山银山的理念,坚持生态优先、绿色发展,以水而定、量水而行,因地制宜、分类施策,上下游、干支流、左右岸统筹谋划,共同抓好大保护,协同推进大治理,着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化,让黄河成为造福人民的幸福河[13]。围绕黄河流域生态保护和高质量发展,习近平总书记提出了五个方面的目标任务:加强生态环境保护;保障黄河长治久安;推进水资源节约集约利用;推动黄河流域高质量发展;保护、传承、弘扬黄河文化[13]。
2020年1月3日,在中央财经委员会第六次会议上,习近平总书记发表重要讲话强调,黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理,走生态保护和高质量发展的路子,对编制好黄河流域生态保护和高质量发展规划提出明确要求[15]。围绕上述黄河治理的战略部署,有力推进黄河流域生态保护和高质量发展,笔者认为需要贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,坚持把维持河流生命健康作为优先,坚持把保障河道长治久安作为底线,坚持把推进资源高效利用作为抓手,坚持把促进流域宜居共享作为重点,坚持把传承弘扬黄河文化作为灵魂。
黄河流域生态保护和高质量发展战略,是新的历史条件下黄河治理战略的全面升级。该战略着眼于国家发展的全局,面向社会主义现代化强国建设的未来,运用了系统治理、整体治理、协同治理的理论思维,体现了发挥中国社会主义制度优越性的智慧,是黄河治理的新时代宣言。黄河流域生态保护和高质量发展,追求的总目标是从根本上治理黄河,推进母亲河从“忧患河”到“幸福河”的历史性转变,实现中华民族的千年梦想。
在中国共产党领导下,我国充分发挥社会主义制度优势,全面实施黄河流域生态保护和高质量发展战略,共同抓好大保护,协同推进大治理,从流域大系统着力根治黄河。可以预见,我们再经过几十年的努力,到本世纪中叶建成社会主义现代化强国之时,预期将全面实现“河畅、岸固、水净、景美”“人与自然和谐共处”“流域经济社会高质量发展”的治河愿景,让黄河真正变成造福子孙万代的“幸福河”。
*注:原文注释及参考文献略