导论
1.公园的兴起
2.主要作用
3.量化价值
4.公园开发
5.选址和改造
6.设计影响
7.发展中的艺术品
8.公园道路和公园系统
9.公园管理
10.融资和治理
11.公众力量
12.可持续发展:成功的关键
公园的生命开始于对公众开放的那一天。从那一天起,公园是否能成功就要看管理了,而公园管理反过来又是公园融资和治理发挥作用的结果。
一切管理活动——无论是紧急的还是迫切需要的——都需要经费开支。设计不合理的公园可能带来问题,但是充足的经费、胜任的管理人员和有事业心的管理者可以帮助我们克服很多设计缺陷。因此,融资和开支活动的人员和方式在很大程度上决定了公园的成败。
融资和治理是一个问题的两个方面。公园与其他市场资产和多元民主体制一样,都是谁出资谁控制。在美国大多数社区,市长、城镇领导和县级领导在当地立法机构(通常是州立法机构)的批准下决定税收和市政财政支出公园通常与警察部门、卫生部门、交通管理以及其他各公共部门,同时也受决定财政拨付的当地政府和立法机构的影响。
每个时代都有所侧重。比如20世纪六七十年代,地方政府履行了之前并不认为是其分内的职责。他们通常都通过改变拨付给具体机构的资金比例来支付新增的服务款。公园管理处几乎每次都只能分到一杯羹——因此随之而来的就是公园不可避免的衰败。
公园提倡者想出了很多融资模式和机制可以使公园的经费不完全依赖政府。有的模式解决了公园的日常运营费用,而有的则为公园的长期发展筹集了经费。一个地方的模式搬到另一个地方可能就不适合了。
每个公园运营预算的一个主要部分应当是维护。所有公园每年都会遇到一些大同小异的维护需求:修剪枯枝、移除枯树、重新种植绿草、给植物浇水、秋天扫落叶、冬天扫雪、修复长椅、路灯和破坏的道路等不胜枚举。
所有这些每年都会发生的维护需求需要有人去执行,也需要经费去支付。并且要明智地管理这些支出,要指派有相应技能和经验的人,按照各行政区的特点和传统去完成这些维护工作。
各级政府的年度预算拨款主要来自一般税收收入。同时,一般税收收入也是公园运营经费来源的传统形式。拨款先从市、县和州的一般资金中拨付给一家公园管理机构形成“费用预算”,用于支付公园维护和修理费用、工人工资和材料费等。购买土地、开发公园和大型改进所用的资金则通常来自独立的“经费预算”。
大多数公园系统的经费都来源于市或县的财政预算。因此,他们依赖于整个城市的财政收入——不仅仅是某些税收。负责管理公园的部门会编制一个资金预算需求,然后报相关行政和立法机构批准。作为众多竞争财政拨款的机构之一,公园管理处通常受到经济形势变化以及地方和联邦政府政策取向的影响。
正如我们在第2章中讨论的那样,公园改善公共健康、孕育社会文明、打造宜居环境、构成城市发展的主导框架的作用,因而每个人都是公园的受益者。所以,如果只通过对公园利用者征收门票费来弥补公园经费是不公平的,应当通过对所有人征税来解决公园的经费问题。
常见的公园相关的专项税收有四种:房产税、所得税、销售税和财产转移税。很显然,贫穷的社区和个人无法缴纳足够多的税金满足公园经费的需要;而富裕的社区和个人则会缴纳更多的税收。因此,通过政府的总体财政预算来为公园提供经费可以实现资金的合理分配,把钱用到最需要的地方。
房产税:除了联邦政府和州政府的资助外,房产税通常是地方政府的主要财政收入来源。如果某地区的房产税过高,该地企业和居民就可能会搬走,最终导致税收总额下降。因此,地方政府一般不想轻易调整房产税。
明尼阿波利斯的公园系统从1883年就在很大程度上依赖专项房产税。芝加哥公园管理处从1934年开始依赖专项房产税。很少有地方会为公园管理专门留存资金,并且(与明尼阿波利斯和芝加哥不同)公园相关支出不是由专门负责公园治理的理事会或委员会负责的,而是由城市或者城镇政府决定的。即使这样,大多数立法机构还是愿意把公园收入纳入总体财政收入中。
销售税:一般销售税适用于所有商品和劳成务,而特殊销售税则主要适用于某特定的产品。博尔德政府是把销售税用于公园支出的少数政府之一。2007年,博尔德公园预算的27%不都来自销售税,为公园足球场和草坪的维护、基建和债息提供了充足的资金。这些税收都是投票人赞成的,必须每隔几年就更新一次。
所得税:美国很多州都从所得税中获取财政收入。但是很少有州政府会允许地方征收所得税。1998年,只有9个州的共4200个市县被允许征收所得税。自治市的所得税为路易斯维尔、底特律、圣路易斯和其他很多城市提供了大量财政收入。然而,很多辖区都不允许也不愿专为公园征税。俄亥俄的福斯托里亚(Fostoria)是为维护和改进公园征收0.5%所得税的为数不多的几个城镇之一。
不动产转让税:这是在出售不动产时一次性缴纳的税种。买方和卖方都可能成为纳税人。可以把此税种限定在特定类型的财产上,还可以通过累进税率对价值越高的财产征收更多的税。转让税可以产生一大笔财政收入,但是由于该税取决于销售率,每年的数额都不一样。马里兰、弗罗里达、罗兰岛、华盛顿和其他几个州都将转让税作为公园经费的来源。但是,与其他税收形式一样,政府并不愿意把收取的转让税作为公园经费的专用资金,而是根据需要进行分配。
公园委员会、特殊征税区、
公园保护处和公共土地信托组织
自19世纪中叶,当首座公园在美国出现,公园提倡者便开始不放心由地方政府做出公园的相关决策了。很大程度上这是因为他们不相信地方政治机器。于是,伊利诺斯、马萨诸塞和纽约州的立法机构都成立了公园委员会,希望公园委员会在不受政治目的的影响下,对公园实施科学合理的管理。
有的公园委员会还控制着列支给公园使用的资金。这就是为什么明尼阿波利斯市公园与休闲委员会自成立以来就一直以征收财产税作为其主要经费来源。委员会2007年的74%的预算都来自财产税,其中大部分税收来自州和市。
该公园委员会保留了所有收来的税款,不需要再为一般性市政经费而上缴。然而,最近几十年,委员会还从市政府获得一些经费,用于弥补无法通过税收支付的公园运营费用部分。
20世纪,由于政府需要把经费用于其他更加需要的部门而导致公园经费不足时,公园提倡者开始寻找其他经费来源。公园保护处、商业改进区(BIDs)、社区开发区(CIDs)和其他机构相继成立起来,以募集他们可以控制的资金。
有的评论家指出,这是一种把政府职能转移到某个特定利益相关团体的私有化做法。就公园而言,这种解读是误导甚至是错误的!很多时候,公园的所有权还掌握在地方政府手中。政府只是通过与其他机构订立租约或合约把管理和维护责任委托给了相关机构。这种方式在商业改进区和公园保护处建立之前就已经出现。
1882年,波士顿接受了哈佛大学捐赠的阿诺德植物园,并又回租给了哈佛,租期为999年,让哈佛大学负责管理和维护该植物园。自签订此协议一个多世纪后,该植物园在波士顿人眼里已然成为了公共公园。纽约市和布莱恩特公园公司之间的协议更具体,公园和文娱部的监管更严,合同期更短,但没有哪个纽约人不认为布莱恩特公园是公共空间。大部分波士顿和纽约人都认为如果这些公园由政府机构来运营,情况会更糟。
通过这些方式把公园的责任转移给公园受益者——无论是让他们通过单独的征税区直接支付费用,还是成立一个独立的机构负责管理和维护,或者两种方式一起采用。这些半独立机构则可以在不受地方政府的政治和工作重点的限制。这些机构的决策者可以由相关领导任命,也可以由征税区里的居民和企业选举产生。新机构的员工则可以把全部精力和活动集中在征税区域里的公园绿地上。
洛杉矶县就应用了此法。该县1992年通过投票批准,在全县设立公园区和一次性的财产税评估。通过此项评估,洛杉矶县征得了5.4亿美元,主要用于购买土地、重建沙滩、栽种树木以及用于其他公园相关项目。1996年,又批准了一次性财产税评估而征得3.19亿美元。
芝加哥公园管理处是另一个有独立征税权的机构。该机构由伊利诺斯州立法机构建立,负责管理芝加哥的公园和休闲设施。1934年,由20多个小机构合并而成的公园管理处如今是美国最大的公园管理公共机构,有权征收财产税,编制独立预算,只是在税额和收入划分上有一定限制。到目前为止,财产税是公园管理处最主要的收入来源,占了其预算的63.7%。
商改区是通过与市政府订立合约、由某个区域的业主和企业共同组成的会员组织。尽管商改区管理的公园很少,但是最成功的公园管理案例就出自商改区,尤其是纽约的布莱恩特公园以及先驱和格里利广场(Herald and Greeley Squares)。商改区和社改区(CID)与公园保护处一样,都是把公园日常管理职责从繁忙的政府部门转移到公园受益者组成的机构上的工具。因此,商改区可以集中全力于公园及其管理和维护事务上。
乔治亚和密苏里两州比较常见的社改区(CIDs)和英国很类似,这些地方根据地理位置划分成不同的区域,各区域里的业主选举产生非营利性实体成员负责管理社改区,和商改区的做法一样,同意在特定区域内自行征税。征得的资金通常用于基础设施建设和社区设施改善。
在有些辖区,这些资金可以用来支付一些服务经费(卫生、完全和普通维修与运营)。比如亚特兰大的周边社改区(Perimeter CID)就投入了很多资金用于改进人行道和机动车道。与商改区一样,地方政府把征得的税金交给由业主选举产生的董事会。
与商改区和社改区类似,公园保护处和土地信托组织也建立起来,缓解公园与其他政府部门竞争经费的紧张情形,保护公园免受政治波动的影响。然而公园保护处建立的初衷并不是为了解决政府关于公园管理缺失和公园经费不足的问题。
最初它只是为了收购、维护和管理公园,那时候这些公园管理事务根本还不属于政府职责范围。公园保护处的经费来源主要靠捐赠,无论是捐钱还是捐土地均可。两个世纪以来,这些公园管理处以不同的形式存在。有的附属于政府机构;有的和政府机构订立合约,独立运营;有的则完全独立。
大部分民间机构都是非营利组织。这意味着他们不用为自己的收入缴纳税金,因为他们是在《国税法典》第501(c)3小节的规定下为免税需要组建而成的。
沃尔夫河保护处(Wolf River Conservancy)建于1985年,主要负责保护和开发那里的乡村、野生动物、湿地及30英里(48千米)长的沃尔夫河分水岭。截至2008年,保护的区域已达1.8万多英亩(合7284公顷)。
该非营利性机构履行的职责很广泛,包括“公共教育和低影响休闲活动”,拥有在森林里延伸的人行大道和小径以及开放场地、湿地和野生栖息地,一路上都设有休憩区、棚户以及讲述该地自然历史的教育性标识。
亚特兰大的皮德蒙特公园保护处和其效仿的纽约中央公园保护处建立的原因大同小异。20世纪七八十年代占地185英亩(合75公顷)的皮德蒙特公园里的娱乐设施,已破败到了连政府部门都不想管的地步。
当地居民自发决定为其提供资金和呵护。市民领袖们建立非营利性保护处,负责筹集启动资金,同时签订了一份理解备忘录,把该公园的所有权留给亚特兰大市,但是把此公园的主要修复职责转移给保护处。
与中央公园保护处一样,皮得蒙特公园保护处也拟定总体规划。根据规划,举行了环保教育活动,打造了历史旅游线路、建设了观鸟道、绿色市场、植物园、跑道、两个垒球场和两个排球场。
在曼哈顿炮台山公园城市(即巴特利公园,Battery Park City)内,36英亩(合15公顷)的开放空间是通过租赁收入模式维持大部分开支,虽然其所有的公园、庭院、广场、游乐场以及其他公共设施都在炮台山公园城市当局的掌控下,但它们也根据和炮台山公园城市保护处(BPCPC)达成了协议管理。
该保护处是建于1967年的营利组织,这些公园设施的大部分经费都来自企业和国民向政府缴的租金收入,2007年已达206亿美元,其中950万拨给了炮台山公园城市保护处,剩余5%的经费则来自捐赠和特许经营费。
纽约的哈德逊河公园也在收缴9W大道沿线地块的租金。2008年,公园附近34个私人租赁码头为公园缴纳了650万美元公园租金及800万美元泊船费。第59-62号码头则归属于第17-23大道占地28英亩(合11公项)的切尔西码头运动娱乐场和休闲广场。2008年,仅此娱乐场就给哈德逊河公园缴纳了375万美元的租金。
公园还可以收取特许经营费、特许费、准许费、停车费、罚金和其他费用。特许经营场地可以直接由公园自己经营或出租给私人组织,每年收取固定金额租金或按比例从收入中提成,利用率越高的公园收入显然越多。
停车场设施是公园极为成功的创收渠道。洛杉矶1940年开美国之先河,在26英亩(合1.1公顷)的联合广场里(1850年归市府所有)建成能容纳1700辆汽车的地下停车场;1951年又在5英亩(合2公顷)潘兴广场(Perishing Square)下修建能容纳2150辆汽车的地下停车场。这两个项目以及芝加哥格兰特公园、亚历山大集市广场(Market Square)或波士顿公园的地下停车场均未占一英寸的公园绿地。
波士顿邮政广场(Post Office Square),这个占地1.7英亩(合0.69公顷)广场的停车费和特许经营费,既满足了公园基建的需要也满足了其日常的维护开支。
1983年,诺曼·B·利文撒尔创建邮政广场友谊有限公司,该公司花了4年时间才把这里的车库买下来,然后花了3年时间建设新停车场。新建的停车场能容纳1400辆汽车,顶部是私人管理的小公园。
最初股东出资93万美元,随后该公司按每股6.5万美元出售450股优先股获得2950万美元,该优先股后来的回报率是8%;公司还从银行贷款6000万美元。一共筹集到9000万美元资金。该项目成本额为7550万美元,余下的资金则用作初始运营亏损和意外事项支出的准备。
公园在经营16年后仍是很多人上班路过和午餐休闲的地方。整个园区都处在精心的照料下——花草随季节更换;草坪修剪得十分整齐;一旦有地方坏了立即修补。原因很明显:所有收入毫无例外地用于公园,所有的决策也都由公园的业主做出。
大型公园系统也能像小型非营利组织那样适当利用公园收费,以满足公园独立运营的需求。
2007年,芝加哥公园区大约18.5%的预算都来自公园服务费、租金、许可费和特许经营费。特许经营者主要在士兵广场体育馆(Soldier Field Stadium)和林肯公园动物园(Lincoln Park Zoo)以及其他高尔夫球场、海滨广场和其他设施里经营。2006年10月,芝加哥市和公园区把其4个停车场租出去,获得了5.63亿美元的租金收入。他们将把净收入用于公园改造工程。
纽约公园和休闲部的22%年度预算都来自非税收性收入,主要是特许经营费和租金。这些费用都被纳入普通基金,用来弥补城市的部分预算。和芝加哥一样,其最大的收入来源是停车费和高尔夫球费,但是特许经营费从汉堡摊点到中央公园绿苑餐馆的来源十分多样化。
活动虽说通常都是一次性的,但也能为公园创造不少收入。从婚礼、成年礼到音乐节和电影首映仪式等大大小小的活动都能在公园里举办。如果有高效活动主办的名声在外,还可以增加未来收入。
最有名的一个公园活动发生在1995年,当时沃特迪士尼(Walt Disney)公司在中央公园上用4块大屏幕首映了《风中奇缘》(Pocahontas)。公园委员会委员亨利·斯特恩与迪士尼公司商定,除了活动成本费用和治安维护费用外,迪士尼公司还多付给公园方100万美元。
捐赠也是可以为公园创造收入的资产——比如股票、互助基金或者财产投资。大部分捐赠都是投资,主要靠投资收益来创造收入。捐赠需要很大一笔前期资金,同时需要精进管理,尤其是独立的财务咨询。圣地亚哥的巴尔波公园(Balboa Park)部分经费就来源于价值200万美元的捐赠。
赞助可能与广告的关系更紧密。比如,当莫代尔体育用品公司在为纽约篮球场更换篮板时,上面就有明显的公司标识。最后,公园可能是某些隐式基础设施的良好场所:Sprint公司为获权在西雅图伯克一吉尔曼区(Burke-Gilman)的地下铺设和维修光纤,给该公园支付了85万美元。
一般情况下,公园开发及其他大型基建支出都需要大量资金,融资很难一步到位。如果每年只存一部分资金,需要十几年才能存够。很显然,为公园建设出资的市民(通常是通过税收的形式)不想持续为公园交税却在老了以后还享受不到公园。因此,和其他地产开发活动一样,公园开发也需要进行长期融资,但主要不是通过抵押而是通过发行债券。
和联邦政府一样,地方政府通常也会凭借其“充分信任和尊重”发行债券。然后,他们把筹集起来的资金用于公园、学校、设施以及其他基础建设和社区设施建设。
有时候,地方政治会影响有争议的基建开支。这时,政府通常都会通过增加公园用地来减少某个项目的阻力。罗伯特·摩西尤为擅长处理基建开支规划遇阻的问题。20世纪三四十年代,还没等当地居民反对,他就在建高速路时为很多地方留了公园用地,赢得了附近居民对其高速公路项目的支持。作为公园委员,在设计高速公路时把公园也纳入对他来说很容易。
布鲁克林滨海高地(Heights Esplanade)就是个例子。在布鲁克林海滨大道上设计了人行道和自行车道,在布鲁克林一昆士兰连接高速路威廉斯堡(Williamsburg)的地段设计了游乐场,在罗伯特·肯尼迪(Robert Kennedy)三区大桥下面修建了阿斯托里亚公园(Astoria Park)。
大多数州都出台了法律,授权地方政府进行税收增额融资(Tax Increment Financing):地方政府划定一个重建区,然后把房产税的所有增加款额统一转交负责该地区基建支出的机构。区划的原税收额仍归于税收预算机构来征收和管理。增加的税收额则用于基建支出。
税金增额融资有两种方式:第一种是“量入为出”策略,外部收入或税收用来支付建设的初期费用,增加的税收额用来支付以后各阶段的基建费用。第二种策略是在项目开始之前计算预期税收增额,然后发售可以用预期税收增加额偿还的债券。在这种方式下,税收增加额融资区便在本区征到了项目的所有费用,而没有用区外的收入来支付区内的基建项目。
对这种融资方式一种看法是“项目纳税人,而不是普通纳税人支付了开发成本”。芝加哥是经常使用税收增额融资方式的城市之一。自20世纪80年代中期以来,芝加哥已设立130个税收增额融资区。通过这种方式,芝加哥为学校、基础设施和很多其他市政项目,如千禧公园的一部分开发成本筹集了资金。
在乔治亚,税收增额融资区被称为税款分配区(TAD,Tax Allocation District)。截至2007年在亚特兰大市区,一共有27个税款分配区。其中最重要的是带线(BeltLine)税款分配区,其项目总成本为28亿美元,拟在25年内创造17亿美元的税收。