随着社会快速发展和全球化的加速推进,各类世界性的突发公共卫生事件频发。上海作为超大城市,也面临着重大公共卫生事件的严峻挑战。习近平总书记在考察此次新冠肺炎防疫工作时指出,“防疫要把防控重心向社区下沉,使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”。在这场战“疫”中,社区作为城市治理的基本单元,显现出突出作用,它既是政府实现源头防治的主战场,也是市民保障自我安全的“最后一公里”防线。
本文基于强化社区规划治理体系的角度,剖析上海社区在应对重大突发公共卫生事件中的经验和问题,思考如何完善上海特色的社区公共卫生安全治理体系,提出应对未来挑战的一些规划设想。
社区应对突发公共卫生事件的重要性和必要性
1.1 新冠肺炎疫情全球大流行拉响公共卫生安全治理警报
2020年3月11日,世界卫生组织(WHO)宣布新冠肺炎疫情已具有“全球大流行”的特征。此举拉响了全球公共卫生安全治理警报,旨在请求所有国家启动并升级应急响应机制,向公众宣传病毒的风险及如何防疫。
在全球化背景下,高频、高速、高量流动也同时潜伏着疫情暴发的高风险,任何一场局部疫病都有可能演化成全球性公共卫生事件,不仅会造成重大人员伤亡,也会给经济带来巨大冲击。
1.2 社区防控新冠肺炎疫情的初步经验与教训
目前,新冠肺炎疫情已蔓延至全球绝大部分国家和地区,美国以及亚洲、欧洲、中东等地区均出现病例的快速增长。
综合来看,日本、新加坡、韩国和中国能够有效地抑制疫情蔓延,离不开快速的应急响应机制、科学的防疫体系等多种因素。从公共卫生应急治理的角度来看其成功应对经验,主要有两方面。
一是突发公共卫生事件危机管理系统有效、易操作。新加坡政府在2005年制定了流感大规模暴发危机管理系统,就不同情况下的防御措施,从政府跨部门协调、出入境控制和公众交流等方面制定规划应急预案。
二是重视初期的传染源头阻断,主要通过社区层面高效、高密度的家庭医生网络和检测体系来实现。新加坡实施严格的社区家庭医疗诊所首诊制度,全国80%的诊疗服务都在社区诊所完成,疫情期间新加坡在全岛指定的800多家公众健康预备诊所进行预诊,发热门诊数量接近上海初期发热门诊清单的7倍,分布密度远高于上海。
从中国疫情防控的既有成果来看,社区发挥的作用是不可替代的,通过遍布全国的医疗筛查网络与覆盖全社会的社区管理网格,形成高效的联防联控机制,切断疫情扩散蔓延的渠道。
1.3 社区正逐渐成为公共卫生安全治理的主战场
一方面,城市社区人口密集、居住集中,面对突发重大疫情,社区人群显然具有高度易感性;另一方面,社区作为城市治理的基本单元,具有管理上的自治性、功能上的综合性和管辖上的区域性等特质。因此,社区应建立“事前预警—事中应对—事后恢复”的全过程防疫机制,平时加强源头防治,排除存在公共卫生隐患的健康风险点,以降低疫情发生的机会;战时通过快速反应机制来降低疫情损失,维持社区功能稳定并迅速恢复社会和经济秩序。
突发公共卫生事件对上海社区治理的挑战
2.1 社区医疗卫生体系健全, 但公共卫生应急职能发挥不充分
由于部分社区卫生服务机构存在突发公共卫生事件应急机制不完善、全科医生资源不到位、(传染)病房和医疗资源储备不足等问题,影响公共卫生的应急职责的充分发挥。本次疫情期间,全市首批开设的110家发热门诊中,三级甲等医院与专科医院约占70%,仅郊区部分社区卫生服务中心用作补充医疗机构。此外,按照每万人4名家庭医生测算,全市家庭医生规模仍有30%的缺口,社区卫生中心的首诊率低于发达国家城市水平,与全市提出“分级诊疗、社区下沉”的目标尚有差距。
2.2 社区卫生服务网络健全,但公共卫生应急职能尚需补短板
据统计,上海已基本建成覆盖城乡的社区卫生服务网络,但社区医疗卫生服务设施的配置上还存在城乡区域差异较大、局部存在错配等现象。
一方面,上海中心城社区卫生服务中心的15分钟步行覆盖率接近80%,但郊区新市镇平均覆盖率不到40%,且局部新增医疗设施的布局与人口实际增长区域不匹配;另一方面,局部地区设施规模不达标。
2.3 社区网格化治理初见成效,但条块联动尚存完善空间
为街道“赋能”,从过去一元化、集中式、单线条的管理向多元化、分散式、网格化的精细化管理转型,是上海社区创新治理的一大特点。
然而,由于此次新冠肺炎疫情的特殊性,上海社区治理在条块联动中存在的部分问题也随之暴露。
2.4 智慧社区助力防疫精细化管理,但数据共享机制还可优化
特殊时期的上海逐步开始运用“健康码、问卷、人脸识别、社区大脑”等智慧化手段进行防控、监测和信息管理,有效缓解了基层工作人员的工作压力,也提高了防控工作的效率,但全市各条线、各条块之间的“数据孤岛”仍然存在,更高层级的沟通机制亟需完善。
完善上海社区公共卫生安全治理体系的综合建构
应对突发公共卫生事件社区空间治理体系的目的示意图
3.1 纵向贯通: 强化系统的多元协同及上下传导
(1)明确多部门协同的社区空间治理权责
社区治理效能提升的关键在于厘清事权,降低部门博弈的制度成本。上海通过设立疫情防控指挥部和10个专项小组、1个专家组,加强各部门联防联控治理机制,明确“城市—社区—小区—家庭”上下传导体系,层层落实空间资源与人员配置方案,保障社区防控体系能够贯彻实施。
(2)社区多元主体参与治理,促成空间治理共识
针对重大突发公共卫生事件,应动员一切与城市应急治理工作相关的社会力量,重视其对社会资本调度和空间治理的话语权,发挥多元主体的自主性、能动性,共同参与社区综合治理方案的制定。
3.2 横向整合: 以社区空间系统架构整合防疫治理多元需求
社区作为基本防疫单元,应系统整合各类公共卫生安全相关要素的规划配置和建设管理要求,深化研究应急避难设施、生命线设施等空间要素的设计方法;在此基础上,构建多维度、全方位的社区应急空间治理方案,既要确保规划指标落地,还要贯穿建设实施、运营管理、动态监测等各个环节。
落实上海社区应对重大公共卫生安全风险的关键行动
4.1 建立社区层面公共卫生全要素空间体系
(1)衔接空间规划,整合应急防疫的社区空间要素
结合上海15分钟社区生活圈规划要求,统筹公共卫生安全相关的社区医疗设施、隔离观察设施、生命线设施等要素,基于平战结合、复合兼容的规划理念,确定配置指标和建设管理要求,发挥整体效能。
从应对重大公共卫生安全风险角度,社区要素配置应重点关注3个方面:
一是要明确更严格的选址原则;
二是提高专业化的配套设计要求;
三是提高空间弹性承载能力。
(2)对接公共卫生体系,完善社区医疗卫生专项系统
健全社区医疗卫生设施的疾控预防功能模块,包括首诊预警、病例追踪、初期隔离和宣传教育等;全面审视上海现状社区医疗设施配置与空间布局是否满足应急需求,通过上海近期行动规划等落实社区医生诊疗点、快速检测点的网络覆盖,梳理存在短板的设施形成近期改造行动计划。
4.2 建立平战结合的社区应急响应空间方案
(1)因地施策,建立社区应急响应的空间转换方案
结合社区评估,加强与公共卫生相关的空间资源和社会资本排摸,充分利用现有的设施场地,为社区量身定制应急转换清单。
(2)末梢强化,做实社区应急时期的空间综合管理方案
建立社区的健康信息档案,按照风险程度划定社区各类应急管理分区以精准实现网格化的隔离管控;在应急医疗设施周边划定接诊、候诊、分诊的特定区域与通道,保证与城市正常人群的生活流线不交叉;划定易感人群、密集人流点等高风险区域,提高建设和管理标准;通过空间关联性分析,制定小区出入口、公共通道、城市道路、社区设施等应急空间管理方案。
4.3 健全社区多元主体协同的应急机制
(1)建立常态化的社会动员机制
社区防疫治理应加强多元主体的互动作用,让政府、社会组织和居民都成为社会动员的积极参与力量,成为真正的利益相关者和执行者。借助居委会、业委会等自治力量,积极开展常态化的教育、培训等宣传工作;同时建立延伸至家庭的邻里互助网络,组建社区志愿者队伍,联合社区卫生中心、卫生站等政府资源,做好弱势群体的疫时救助工作,并关注疫后感染人群的护理复健与心理疗愈。
(2)编制多主体协同响应的预案指南
在应急预案指南的编制过程中,重视政府、企业、专家、社团、居民等多元主体的共同协商以相互促进、达成共识;针对多元场景,定期共同开展预案演练。
4.4 创新辅助决策的数据技术手段
采用新技术手段构建涉及多部门、多学科的数据技术支持系统,使空间治理范畴“升维”。
一是结合“城市大脑”等数据平台的建设,动态统计与发布社区医疗设备、重症床位等防疫资源使用情况,评估承载能力,以精准调度公共资源;
二是建立各类防疫资源、风险隐患点的空间属性数据平台,通过动态发布信息指导居民疾病预防和应急就医处理。
结语
在经受新冠肺炎疫情的冲击和历练后,社区建设必须充分考量其在城市公共卫生安全体系中的重要地位,通过对社区工作开展科学的评估总结,进一步补短板、降风险,创新社区治理体系,提炼上海社区应对公共卫生安全平战结合、应急转换的空间方案,为人民的生命安全和公众健康提供更可靠的持久保障。
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