我国城市社区治理
国外社区应急模式经验
联合国提出的“安全社区”理念成为众多国家的共识,“国际防灾战略(ISDR)”也将“重心下移到社区”作为重要战略之一,社区在公共卫生事件应急任务中的作用日益凸显,部分国家也通过应急模式的“社区化”转型取得良好的绩效。在对国外社区应急模式的经验研究中,本文重点关注组织框架与技术方法这两个领域。
2.1 组织机制
2.1.1 政府主导
在英国的社区应急管理体系中,政府发挥着建立行动框架、创新应急机制、分配社会资源的重要作用。英国内阁在《社区恢复力国家战略框架》中理清了社区应急管理中各类合作者的具体分工以及中央政府对地方的支持方向,并在国家层面和地方层面之间建立专门的应急管理机构以便上下衔接。地方政府与社区部门在“地方主义”治理理念的指导下,通过法律和经济手段来规范社区内不同企业、组织、个人的行为,为社区应急行动提供充分保障。此外,地方政府还积极培育社区非营利组织。
2.1.2 第三方部门主导
美国联邦紧急事务管理局(FEMA)提出在全美范围内建设“应急管理全社区模式”,其指导文件仅概括出该模式的原则和战略主题,从而能够更灵活地引导应急组织去培育和健全特色化的社区应急治理模式。从7个获得FEMA资助的范例社区中总结出的应急模式组织经验包含:依据社区熟人网络确定社区应急组织的领导者和合作者,将他们作为应急管理机构和社区居民之间的联系纽带,来接触社区目标群体、分发应急物资、鼓励居民参与社区行动,以实现地方行动授权;大力鼓励非营利组织、私人部门参与合作治理,尤其注重私营部门比如零售企业在社区灾后恢复过程中的作用;整合日常生活中各类经济、社会、政治资源服务社区应急管理,以强化社区的社会基础设施。
2.1.3 居民主导
日本社会在阪神大地震后形成了“公助、共助、自助”的防灾应急理念,十分重视全民参与。市民通过职业化的形式参与到町内会、自治会等地缘型组织中,自主协商组织内部治理架构、辐射区域等事项,依靠自身力量开展有关抗震、消防,以及弱势群体关爱等社区自治活动。町内会、自治会下的社区防灾组织依据《灾害对策基本法》按“基础能力培养”和“领导能力培养”两种模式对社区居民及组织领导者进行防灾应急训练。
2.1.4 小结
“政府主导”模式离不开较高的中央集权程度;
“第三方部门主导”模式需要充分的市场条件以及社会组织、志愿者团体、私营部门等社会资源;
“居民主导”依赖城市居民的公民意识和文化素养。
当下我国地区发展水平差异较为明显,依据地域状况对不同权力分配和组织方式进行有条件的应用,有助于更好地利用差异化的地区应急资源。
2.2 信息化管理
2.2.1 预防阶段:评估与优化
社区应急管理重在灾前预防,以降低社区公共卫生事件的发生概率和灾后损失。美国戴维森镇在DD4L项目中将健康影响评估纳入总体规划的修编过程中,建立涵盖休闲与开放空间、医疗服务、公共交通与友好交通等10个主题的健康影响评估指标体系,使公共健康理念真正融入社区规划和决策;弗吉尼亚州阿灵顿市利用具有法律效力的形态控制准则(FBC)对商业和居住社区的街道空间、建筑形式、建筑使用方式进行更新改善,打造功能混合、邻里友好、健康可持续的社区发展模式。
2.2.2 准备阶段:预演与监测
根据预估灾害发生的方式和规模制定应急预案,组织社区演习,同时建立预警机制加强监测。
英国通过建立供社区和居民下载学习的“社区应急预案模板”来协助社区理清制定应急预案的思路,内容包含社区风险和资源评估、社区应急行动机制、应急联络方式等。
纽约市则创新预案演习方式,将传统用于评估医院对传染病应对能力的“无预警神秘病人演习”应用于基层社区医疗系统中,以评估社区卫生中心应对突发公共卫生事件的能力。
加拿大艾尔德里市通过构建基于居民健康数据库的社区操作平台来实现对居民健康状况和需求的监测,并连接城市服务平台和医疗系统提供服务。
2.2.3 响应阶段:反馈与引导
许多国家、地区都通过事先建立的健康信息数据库或灾害应急平台来保证灾情信息迅速上传至高层政府部门、下达至基层社区,并协助形势分析和决策制定,比如英国的IEM平台,其核心模块功能包括指挥、控制、协调、协作、通信等;美国州级应急管理机构针对家庭、组织和社区等社会单位使用的应急信息宣传策略,通过Twitter等大众社交媒体来实现与公众直接持续的双向沟通。
2.2.4 恢复阶段:复原与重建
灾后社区的恢复过程中不仅要关注经济损失与生理损伤恢复,还要重视受灾人群心理健康和社会力量的重建,而社会组织和私营部门的参与能有效推进社区恢复进程。
新冠肺炎疫情下我国应急模式转型趋势
我国在公共卫生事件应急中社区力量崛起,应急模式由“基于政府”向“基于社区”转型。比较具有代表性的有上海、深圳、河南等地,其中上海侧重于面向市民的健康信息收集与反馈服务,深圳侧重于面向政府的防疫数据分析与策略引导,河南则侧重于面向基层社区的迅速反应与强力落实。
3.1 智能反馈手段
上海市依托“上海发布”等市民常用公众号连接上海疫情防控公共服务平台,发布针对疫情的政策信息,提供健康信息登记、在线义诊、心理健康咨询、发热门诊查询、预约挂号、居家医学隔离指导等相关服务。上报后的健康信息汇总于上海市大数据资源平台,经过数据建模分析测算后形成“随申码”。
3.2 信息平台手段
深圳市城市规划设计研究院依托空间规划信息平台和大数据技术,从城市空间管控角度设计了“深圳市社区疫情防控管理信息平台”,协助市级、区级政府统筹施策,根据社区类型和社区防疫风险压力精准调配社会公共资源。平台提供的现有服务包括疫情状况查询、社区防疫风险等级分析、社区防控方向指引3种。
深圳市社区疫情防控管理信息平台
3.3 基层宣传手段
河南省作为国内最早开始对疫情进行紧急防控部署的省份之一,能够在短时间内将防疫工作迅速部署落实到城乡基层社区,而被舆论媒体称赞为“闪电模式”。其宣传手段中最为突出的是各类通俗易懂的社区宣传形式,社区将防疫信息编成接地气的宣传语,通过横幅、喇叭、电视循环播报。
公共卫生导向下我国社区治理应急模式优化建议
现状我国大部分社区应急治理在治理理念、组织机构和治理机制上都存在缺陷。因此,打通城市各级政府到基层社区管理机构的纵向传导路径的同时,也要完善社区层面公众横向协作机制,以充分激发社区在社会公共卫生事件应急中的“全阶段”作用。
我国社区治理应急模式框架
4.1 打通城市治理的纵向传导
高层级政府基于大数据服务体系构建公共健康监测系统,从宏观层面开展“城市体检”,并通过信息反馈平台提供社区尺度的数据信息和分析结果,在公共卫生事件发生时尽快发布权威信息,引导社会舆论导向,避免谣言散播;将公共卫生安全板块纳入各级国土空间规划防灾应急框架,在法定规划领域指导社区规划中公共卫生应急内容的完善;将部分行政执法权、行政管理权下放到社区,并利用社区本身存在的熟人社会网络来加强社区治理队伍建设,增强基层管控力量,使治理结构由“椭圆型”向“金字塔型”转变,以及时处理、应对社区公共卫生隐患;针对社区公共卫生治理不力的情况,拓宽基层跨级对接上级管理部门的反馈监督渠道,打破城市治理的层级分割,促进对城市治理权的监督,树立政府公信力。
4.2 促进社区治理的横向参与
可采取竞赛或试点的形式,由市、区政府组织搭建社区与各类社会组织、研究机构、企业的合作平台,放宽社会组织参与社区治理的准入门槛,并给予资金支持,形成社区公共卫生治理样板范式,供其他社区学习推广;社区基层管理机构也应该通过一定激励措施鼓励居民参与社区公共卫生治理事务,通过选举或非选举形式组建以小区、楼栋为单位的社区应急自组织,并设置明确的“微权力清单”来规范社区治理权力的使用。
4.3 完善各阶段社区公共卫生治理内容
预防阶段,社区可以与专业研究机构或社区规划师合作,评估社区公共卫生风险,优化社区应急设施和卫生环境,培育社区网络和自组织;
准备阶段,社区应重视应急预案的制定,按公共卫生事件的影响程度分级设置应急方案,同时定期组织演习和技能培训,宣传普及“自助、互助”理念;
响应阶段,街道办、居委会等社区管理机构要形成与基层医疗机构和社区应急组织的紧急联动,迅速形成对社区的全方位监管,抓住应对危机的最佳时机;
恢复阶段,社区要与“社区生活圈”内的零售、物流、服务企业达成合作,保障社区物资供应和底层从业者的收入来源,同时利用社会组织和志愿者团体的力量为社区居民提供各类生活和心理援助,共同促进社区恢复。
随着我国市场经济和市民社会的发展,以第三方机构、组织和城市居民为代表的社会力量的壮大是必然趋势,基层社区应急治理体系中的权力构成和权力秩序也应根据社会发展阶段进行相应调整,并辅以机制支撑与技术保障。
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