市人大常委会高度重视条例的修订审议工作,坚持“程序不减、效率提高”的工作要求,加快工作步伐,完善工作方式,在短短五个月内审议通过该项法规,为城市总规实施提供了及时有力到位的法治保障。条例修订工作体现了以下几个特点。
一是坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局要求。市委高度重视此次条例修订,主要负责同志多次听取专题汇报,市委常委会听取了市人大常委会党组关于条例修订工作的汇报,提出了相关修改意见。市人大常委会注重把握修订方向和节奏进展,市政府充分发挥起草条例草案和统筹协调的基础性作用,共同推进条例修订工作。市人大常委会城建环保办、法制办、市司法局、市规划自然资源委组建工作专班,密切协同,召开工作专班会议30多次,就立法重点问题进行多层级高频次沟通。
二是坚持针对问题立法、立法解决问题。充分发挥专家作用,草案起草阶段委托两家科研机构分别对规划技术和法律问题进行基础研究,针对重点问题组织召开相关专家论证会8次;审议阶段,聚焦难点问题和核心制度设计,充分扎实开展调研论证,点面结合、城乡结合,注重通过分析典型案例发现普遍问题、了解立法需求、求证制度设计。特别是在条例审议中,市人大常委会李伟主任、刘伟副主任、张清副主任主动与全国人大法工委负责同志座谈沟通,分别赴朝阳、丰台、通州街道乡镇,深入了解查处违法建设的工作情况,认真听取基层工作一线对立法的意见和建议,保障立法既维护国家法制统一,又增强针对性、实效性和可操作性。
三是坚持民主立法、“开门立法”。在立法中充分发挥代表主体作用,邀请部分市人大城建环保委委员全程参与调研工作,及时为委员提供相关立法资料,并邀请委员列席常委会会议审议相关议题,进一步提高立法工作的科学性和民主性。同时,报请市委在市政协开展立法协商,逐条认真研究市政协委员提出的意见和建议;充分听取建设单位、基层政府、相关部门、人大代表和专家学者的意见和建议,组织调研座谈20多次;书面征求了全国人大常委会法工委、最高法、最高检等有关国家机关部门、市政府相关部门和16个区人大常委会的意见,并在市人大机关门户网站征求了社会公众意见。
四是坚持目标导向、创新工作机制。在时间紧、任务重的情况下,积极创新工作机制和工作方式:政府部门起草阶段,市人大常委会城建环保办提前介入,共同起草、修改、调研;市人大城建环保委一审、二审阶段,市人大常委会法制办同步开展重点问题分析研究。三方紧扣关键问题和核心条款,深入开展调研论证,反复进行沟通协调,充分征求有关国家机关意见,最大限度地统一思想、凝聚共识,在提高立法效率的同时保证立法质量。
“地方特色是地方立法的生命力所在”。地方立法作为国家法律的补充,就是要体现地方需求,突出地方特色,因地制宜作出制度设计,充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能。此次条例修订坚持问题导向,聚焦城市规划建设管理现状,注重突出以下几个重点。
一是突出新版总规的贯彻实施。条例修订按照党中央、国务院的批复精神和市委对实施新版城市总规的要求,本着“四个中心”的城市战略定位,紧扣幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶“七有”要求和便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性“五性”需求,为新版城市总规实施提供制度性保障。
条例明确了北京市城乡规划和建设发展的要求,强化了“两线三区”管控。条例规定,北京市城乡规划和建设应当根据经济社会发展实际,以资源环境承载能力为刚性约束条件,注重减量集约,严守人口总量上限、生态控制线、城市开发边界,划定集中建设、限制建设和生态控制区域,实现全域空间管制,提升首都功能,优化产业结构,改善生态环境,提高资源利用效率,推动城市有机更新,推进城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施以及防灾减灾体系建设。
条例建立了城市设计管理体系。城市风貌体现一个城市的价值取向和历史底蕴,城市设计是落实城市总体规划、塑造城市风貌的有效手段。条例规定,北京市建立贯穿城市规划、建设和管理全过程的城市设计管理体系。城市设计编制层级包括市、区总体城市设计,街区城市设计,地块城市设计及专项城市设计。同时明确了重点地区应编制地块城市设计,对建筑形态、公共空间、生态景观、文化传承及其他要素提出控制要求。
条例明确了减量发展理念,推动城市更新。减量提质发展是总体规划提出的城市新时期建设发展的重要主题,是实现内涵集约发展的核心,而减量发展和存量提升是一体两面。对于减量发展,条例规定,北京市城乡规划实施应当按照减量提质的要求,建立城乡建设用地减量、增减挂钩、综合平衡的实施机制,优化利用疏解腾退空间,鼓励对存量建设用地和存量建筑进行更新改造。对于城市更新,条例规定,建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区更新实施机制,推行以街区为单元的城市更新模式。
二是突出工程建设项目审批制度改革。按照党中央、国务院深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求,北京市对工程建设项目审批制度进行了全流程、全覆盖改革,有必要将其中成熟的做法上升为地方性法规,充分发挥立法对改革的引领和推动作用。
条例构建了符合改革方向、适应北京市实际的工程建设项目审批和管理体系。为了实现审批和管理体系科学化、便捷化、标准化,条例规定,构建全流程覆盖、全周期服务、全要素公开、全方位监管的工程建设项目审批和管理体系,推行多规合一、多图联审、联合验收、多测合一。同时为了进一步实现审批事项清单化、标准化,方便行政相对人办理手续,条例明确规定有关主管部门应当公布审批事项清单,制定全市统一的工程建设项目审批服务事项规范标准、办事指南实用手册和事项申报材料规范。
条例明确了规划综合实施方案的办理程序和具体内容。实行规划综合实施方案是北京市审批制度改革的关键举措。条例将其制度化,明确规定市规划自然资源主管部门应当会同相关部门建立向社会开放的多规合一协同平台,依据控制性详细规划或者村庄规划,制定建设项目的规划综合实施方案并予以公布。同时明确规定规划综合实施方案应当包含建设工程设计要求、土地权属、规划指标、城市设计要求、市政及交通条件、供地方式、建设时序等内容。
条例建立了竣工联合验收机制。为了进一步整合优化北京市验收流程,强化验收管理综合协同,提高验收工作效率,条例规定,住房和城乡建设主管部门应会同规划自然资源、消防、民防、城市管理、市场监督管理、水务、档案、交通等主管部门建立建设工程竣工联合验收机制,实现一次申请、集中验收、统一确认,出具联合验收意见。
三是突出为违法建设治理提供法律支撑。针对违法建设治理中执法手段不足、拆违费用过高、违法成本过低等突出问题,条例提供了更加有效的执法手段,为违法建设治理提供了有力的法律支撑。
注重遏制新生违建。条例规定,对正在施工的违法建设,责令当事人立即停止建设、自行拆除或者回填,并可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料;当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的,依法立即强制拆除、回填。
注重提高违法成本。条例规定,强制拆除或回填费用、安全鉴定费用、建筑垃圾清运处置费用,以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。对逾期不缴纳的,可加处滞纳金。
注重运用信用惩戒。条例规定,执法机关应将违法建设当事人受到行政处罚或行政强制的情况,共享到北京市公共信用信息平台。此外,执法机关申请人民法院强制执行的,人民法院依法作出裁定,并可依法发出限制消费令、纳入失信被执行人名单。
四是突出规划公众参与和全面监督。进一步加强规划公众参与和全面监督,是实施好新版城市总规的重要保障。此次条例修订着力提高参与和监督的实效,围绕加强公开、注重参与、强化监督作出一系列制度设计。
条例完善了规划公众参与和公众意见采纳情况反馈机制。做好公众参与是贯穿于规划编制、规划实施和监督检查全过程的重要工作。条例规定,北京市应当完善规划公众参与机制,畅通多元主体参与规划渠道。城乡规划的制定、实施、修改和监督检查应当向社会公开,充分听取公众意见。同时应当完善公众意见采纳情况反馈机制,认真研究相关意见和建议,及时将研究处理情况向公众反馈。
条例明确了北京市推行责任规划师制度。为积极引导规划专家和公众有效参与规划的编制和实施,进一步增强规划的科学性,条例规定,北京市推行责任规划师制度,指导规划实施,推进公众参与。通过规划公开、规划师指导、公众参与,有效引导形成社会共识,增强公众法治意识、规划意识,自觉自愿遵守规划、维护规划、监督规划。
条例固化了常态化的城乡规划体检评估机制。为了提高规划实施的科学性和有效性,新版城市总规要求建立城市体检评估机制。条例将总规相关要求进一步予以固化,明确规定城市总体规划的组织编制机关,应当委托有关部门和专家每年对城市总体规划的实施情况进行体检,每五年对城市总体规划的实施情况进行全面评估,并明确了体检评估结果的运用,规定了应当参照体检评估结果对城市总体规划实施工作进行修正。
条例完善了人大规划监督程序和方式。精心组织实施新一版城市总体规划是北京市“三件大事”之首,加强对规划的监督是人大的重要工作任务和职责。条例根据上位法进一步细化了相关制度规定,明确北京市各级政府应当每年向本级人大报告城乡规划实施情况,结合城市体检评估工作建立了常态化的人大规划监督机制;明确各级人大可以根据需要,对城乡规划工作作出相应决议、决定;建立健全重大建设项目提请本级人大常委会审议制度,进一步提高项目决策的科学性和民主性。