《北京市城乡规划条例》是北京市规划建设领域的核心地方法规,也是城市总体规划实施的重要的法制保障。2020年4月28日,是修订后的《条例》正式施行一周年的日子。 将陆续分享刊登在《北京规划建设》(2019年第5、6期)上,由主要参与该项工作同志撰写的系列文章,以促进对城乡规划法制建设的总结和思考。
摘要:《北京市城乡规划条例》于2019年上半年修订通过。条例充分贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神,坚持对标对表,注重立法与改革耦合度。其次,坚持问题导向,针对拆违实践中制度支持不充分、强制手段不够用的问题,精准有效立法,为疏整促和违法建设查处工作提供有力的法律制度支撑。同时,利用地方立法灵活性大、集合性强的特点,力争多点着力,多措并举,形成治理的联动机制。此外,注重完善执法监督制约机制,扎紧制度笼子,确保政府严格依法行政、遵守法定程序、公开透明执法,力争实现权责、利益关系的平衡。
关键词:总规 对标对表 问题导向 集合立法 利益平衡
党的十八大以来,习近平总书记四次视察北京,五次对北京发表重要讲话。在中央政治局常委会会议审议《北京城市总体规划(2016年-2035年)》时,习近平总书记指出,北京城市总规最根本的是解决好“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这个重大问题;要紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”,优化城市功能和空间结构布局;坚决维护规划的严肃性和权威性,以钉钉子精神抓好贯彻落实。
为贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神,切实推进新版城市总规实施,从2018年起,北京市人大常委会启动了《北京市城乡规划条例》(以下简称“条例”)修订工作。2018年11月、2019年2月及3月,常委会对条例进行了三次审议。2019年3月29日,条例以全票表决通过。
条例修订后共七章九十三条,分为总则、城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任及附则。修订的主要内容包括:为新版城市总规实施提供制度性保障,对优化营商环境和工程建设项目审批制度改革成果予以固化,为疏整促和违法建设查处工作提供法律制度支撑,明确违法建设查处职责分工和街道职责定位,完善对政府行政执法的监督制约机制。
其一,新版城市总规提出了一系列新思想新理念新要求,条例作为北京市规划、建设和管理的基本依据,充分贯彻落实党中央、国务院批复精神和新版城市总规,为“一张蓝图干到底”提供制度性保障。一是强化“两线三区”管控,明确规划建设应当以资源环境承载能力为刚性约束条件,注重减量集约,严守人口总量上限、生态控制线、城市开发边界,划定集中建设、限制建设和生态控制区域,实现全域空间管制。二是规定责任规划师制度,指导规划实施,推进公众参与。三是明确减量发展理念,规定城乡规划实施应当按照减量提质要求,建立城乡建设用地减量、增减挂钩、综合平衡的实施机制,优化利用疏解腾退空间,鼓励对存量建设用地和存量建筑进行更新改造。四是建立城市设计体系,明确管控内容和实施机制。城市设计贯穿城市规划、建设和管理全过程,编制层级包括市、区总体城市设计,街区城市设计,地块城市设计及专项城市设计。组织编制机关应当通过多种形式广泛征求专家和公众意见,审批前应当依法进行公示。五是明确街区更新实施机制,规定建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区更新实施机制,推行以街区为单元的城市更新模式。六是突出首都功能核心区、城市副中心控规的编制审批要求,规定由市人民政府组织编制,报党中央、国务院批准。七是明确交通在城乡规划中的重要性,规定城乡规划中涉及资源与生态环境保护、区域统筹与城乡统筹、交通等重大专题的,应当组织相关领域的专家进行研究。八是加强村庄规划管理,优化村庄规划编制程序,增加村庄规划经审批后报区人大常委会备案的规定。
其二,近两年,北京市深入贯彻落实党中央、国务院关于优化营商环境相关决策部署,持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,加快政府职能的深刻转变,推进工程建设项目审批制度改革,取得了一系列好的经验和成果,条例对此进行了确认和固化。条例规定,北京市构建全流程覆盖、全周期服务、全要素公开、全方位监管的工程建设项目审批和管理体系,推行多规合一、多图联审、联合验收、多测合一,实现审批和管理体系科学化、便捷化及标准化。其次,明确规划综合实施方案应当包含建设工程设计要求、土地权属、规划指标、城市设计要求、市政及交通条件、供地方式、建设时序等内容。符合规划综合实施方案要求的,在7日内核发建设工程规划许可证。同时,规定住房和城乡建设主管部门应当会同规划自然资源、消防、民防、城市管理、市场监督管理、水务、档案、交通等主管部门建立建设工程竣工联合验收机制,对申请竣工联合验收的建设工程,实现一次申请、集中验收、统一确认,出具联合验收意见。
其三,2019年1月,中办、国办出台《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》;2月,北京市委、市政府出台《关于加强新时代街道工作的意见》,对基层管理体制作了重大调整,明确赋予街道行政执法权。条例及时体现新的改革精神,与改革同频共振,对相关内容作了规定。条例规定,北京市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查,发现违法建设行为的,应当予以制止,并依法予以处理。街道办事处查处违法建设,可以依照国家和北京市有关规定开展综合执法工作,按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。
按照中央和市委部署,北京市持续推进疏解整治促提升专项行动,坚决遏制新生违建,确保零容忍;分类分批治理存量违建,力争形成长效管控机制。条例坚持问题导向,针对拆违实践中制度支持不充分、强制手段不够用的问题,精准发力,为疏整促和违法建设查处工作提供有力的法律制度支撑。
一是遏制新生违建。条例规定,对正在施工的违法建设,责令当事人立即停止建设、自行拆除或者回填,并可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料;当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的,依法立即强制拆除、回填。
二是代履行拆除违建。条例规定,执法机关查处违法建设,符合法定代履行情形的,依照《中华人民共和国行政强制法》的规定执行。
三是提高违建当事人的违法成本。条例规定,强制拆除或者回填费用、安全鉴定费用、建筑垃圾清运处置费用,以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担;逾期不缴纳的,可以加处滞纳金。建设工程投入使用后擅自改变使用用途的,按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款;情节严重的,依法无偿收回土地使用权。
为形成对违法建设的联合打击,除强制拆除等查处性措施外,条例力争多点着力,多措并举,形成联动机制,充分体现了地方立法灵活性大、集合性强的特点。
条例规定,公检法机关应当协力做好违建查处工作。根据治安管理处罚法、民事诉讼法及两高司法解释等对公安、检察院、法院相关职责的规定,条例再次作了指引和强调规定。条例明确,执法机关在实施监督检查时,任何个人有阻碍执法机关依法执行职务的行为,或者隐藏、转移、变卖、损毁查封、扣押的财物的,依照治安管理处罚法的规定处罚。执法机关申请人民法院强制执行的,人民法院依法作出裁定,并可以依法发出限制消费令、纳入失信被执行人名单等。违法建设破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的,法律规定的机关和有关组织可以依法对当事人提起民事公益诉讼,追究其损害赔偿责任。
此外,条例还规定了一些其他措施。以违法建设为经营场所的,有关主管部门不得办理相关证照。执法机关作出责令限期改正或者限期拆除决定的,规划自然资源主管部门暂停办理不动产登记手续。市政公用服务单位不得对违法建设提供水电气热、通讯等服务;未取得规划许可的建设项目进行施工的,不得提供施工用水、用电;已提供相关市政公用服务的,应当采取合理措施予以纠正。
为解决城市规划、建设、管理领域存在的问题,保障社会公共利益和广大群众的合法权益,条例突出了对违法建设的从严查处,处罚力度较大,管理色彩较浓。同时,为避免行政机关权责失衡,条例注重扎紧制度笼子,完善对政府行政执法的监督制约机制,确保政府严格依法行政、遵守法定程序、公开透明执法,力争实现权责、利益关系的平衡。
一是规定行政执法三项制度。2018年,国办印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)。条例根据文件规定,完善了执法机关查处违法建设的行政执法程序,明确规定执法机关实施监督检查和查处违法建设,实行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。执法机关应当通过政府网站及政务新媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等平台向社会公开行政执法基本信息和结果信息;实施监督检查时,应当主动出示执法证件,向当事人和相关人员表明身份。执法机关应当对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录;对实施查封或者强制拆除的全程进行音像记录;完善执法案卷管理制度,按照有关法律法规和档案管理规定归档保存执法全过程记录资料。监督检查城乡规划实施的情况应当依法公开,供公众查阅和监督。执法机关查处违法建设,在执法决定作出之日起20个工作日内,向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息,接受公众监督。
二是规定公众举报监督制度。条例规定,北京市鼓励社会公众对违法建设行为进行举报。执法机关应当公布举报电话和其他举报方式,对单位和个人举报违法建设行为的,应当及时、完整记录并妥善保存。举报事项属于本部门职责范围的,应当及时受理,并依照法律、法规以及国家和北京市相关规定进行核实、处理,将处理结果告知举报人。不属于本部门职责范围的,应当将有关案件线索转交负有查处职责的部门,并告知举报人。执法机关及其工作人员应当为举报人保密。对于接到举报后不依法处理的行为,还规定了相应的法律责任。