本次条例重点修订内容有三方面:一是坚持对标对表,将城市总体规划的内容及党中央、国务院的批复精神具体体现在制度设计中;二是坚持巩固完善,固化本市营商环境改善和工程建设项目审批制度改革成果;三是坚持问题导向,重点解决城市规划、建设和管理领域存在的突出问题。其中,条例对规划实施部分涉及审批制度改革的条款进行了全面修改,充分研究论证审批制度改革对现行审批程序的突破,在立法工作中最大程度地落实改革内容,为改革提供了法律保障。同时,也为全国国土空间规划职能整合背景下的国土空间规划立法工作进行了探索。
将审批制度改革的要求全面写入条例
北京工程建设项目审批制度改革是以落实《北京城市总体规划(2016年-2035年)》为引领,通过深入开展工程建设项目审批制度改革试点工作,构建全流程覆盖、全周期服务、全要素公开、全方位监管的工程建设项目审批和管理体系,推动审批和管理体系科学化、便捷化、标准化。条例在第三章城乡规划实施部分新增第三十条,明确了规划审批管理的新要求,确立了“多规合一、多图联审、联合验收、多测合一”的法律地位,并对行政主管部门的工作程序进行了细化,要求公布审批事项清单,制定全市统一的工程建设项目审批服务事项规范标准、办事指南使用手册和事项申报材料规范,该条是对审批制度改革精神的全面落实,体现了政府的主动服务。
明确多规合一协同平台和综合实施方案的法定地位
北京建立的“多规合一”协同平台是为落实北京城市总体规划,实现土地和空间资源有效配置,统筹协调建设需求和管理要求而搭建的,为建设单位提供预沟通、预协调的咨询服务平台。通过“多规合一”协同平台初审及各部门综合会商,规划和自然资源主管部门对建设项目的综合实施方案形成审查意见,作为建设项目办理建设工程规划许可证及相关行政审批手续的依据。“多规合一协同平台”是北京市审批制度改革的核心成果,将该项内容写入条例第三十一条,明确规划综合实施方案的办理程序和具体内容,是本次条例修订的重要内容。同时条例第三十八条明确,符合规划综合实施方案要求的,规划自然资源主管部门应当在7日内核发建设工程规划许可证。
整合对修建性详细规划和规划条件的要求
规划条件原是北京市建设项目审批的行政服务类事项,根据项目取得土地的方式具体分为土地储备、土地供应、授权供地、自有用地几种类型,分别为土地储备项目、土地供应项目以及自有用地项目提供规划指标和建设要求,根据现行审批流程,以上规划条件办理过程中均涉及各相关部门综合会商的程序。本次建设工程审批制度改革,通过构建多规合一协同平台工作机制,全面统筹协调建设需求和多部门管理要求,并制定建设项目规划综合实施方案。规划综合实施方案包括规划指标、城市设计要求、土地权属、建设工程设计要求、市政交通条件、供地方式、建设时序等内容,完全可以覆盖取代修建性详细规划和各类规划条件的内容。因此,条例删除了修建性详细规划和规划条件的相关内容,涉及删除条款六条。
取消了建设用地规划许可证的表述
建设用地规划许可证的内容包括用地位置、用地性质、用地规模、建筑控制规模以及其他要求,在北京市原固定资产投资项目办理流程中,规划主管部门出具的建设用地规划许可证是建设单位办理国有建设用地使用权划拨的前置条件,建设用地规划许可证确定的项目用地边界是土地划拨范围的重要依据。
本次条例修订取消了建设用地规划许可证的表述,基于以下三方面原因。一是机构改革,2016年北京市规划和国土行政主管部门机构合并,原由两个部门分别办理的审批手续,现由一个部门统一办理,外部信息转变为内部资料,外部程序转变为内部环节,不再需要互为前置条件。二是为了固化工程建设项目审批制度改革成果,本次审批制度改革对审批流程进行了再造,精简环节,合并事项,明确建设工程项目办理国有土地使用权出让合同时可一并办理规划条件、用地预审意见、设计方案审查意见、建设用地规划许可证、建设用地批准书,建设用地规划许可证不再是一个需要单独存在的环节。三是规划综合实施方案包括建设用地许可证核发的全部内容,取消建设用地规划许可证具有技术可行性。因此,条例中删除了建设用地规划许可证的相关内容,删除条款四条,并在第四十二条中明确涉及临时占用土地或者建设临时工程需要办理临时用地许可的,建设单位应当向规划自然资源主管部门申请办理临时用地批准文件。
精简前置要件,推行部门联合验收
根据审批制度改革方案,建设项目行政审批的各类前置条件和申报材料应减尽减,不再设置兜底性条款。条例针对以上要求,对规划选址意见书和建设工程规划许可证的申报材料进行了简化,规划选址意见书不再要求建设单位提交作为项目建设主体的批准文件,规划和自然资源行政主管部门通过多规合一协同平台,实现上述信息的内部推送和交换;建设工程规划许可证不再要求提交使用土地的有关证明文件和建设项目批准、核准、备案文件,同时不再保留“法律、法规、规章规定的其他材料”字样的兜底性条款。
另外,根据审批制度改革工程联合验收的做法,在条例第四十三条中明确竣工验收阶段由市住房城乡建设部门牵头,组织相关行政主管部门对建设工程实施联合验收,向建设单位出具联合验收意见书,作为联合验收合格的统一确认文件,验收结果各部门互认。
对建设项目全过程服务和监督
工程建设项目审批制度改革不仅是工程机制、审批流程的优化完善,更是一场政府工作理念和管理方式的变革,推行建设单位承诺制和政府全过程监管相结合,由“许可管理”向“信用管理”转变、“一批了之”向“全过程监管”转变。将需要在项目实施过程中完成的各种评价,后置到建设项目施工阶段,由规划自然资源部门在核发建设工程规划许可证之后即开展全过程监督服务工作,并向相关部门同步推送有关信息,确保建设单位的各项承诺以及各相关审批事项的要求能够落到实处。条例新增第五十七条,明确规划自然资源主管部门应当建立健全建设项目实施规划全过程的服务和监督机制,主动跟踪服务,了解建设情况,协调解决相关问题;加强对施工图设计文件审查、工程建设符合规划、土地出让合同履行等情况的监督,并将相关情况及时通报有关部门,实现监督信息共享。
细化规划国土空间数据库
根据北京工程建设项目审批制度改革试点实施方案,为充分发挥建设单位主体责任、政府部门平台服务、第三方机构数据保障的作用,各有关部门加强联动,主动为企业服务。在条例第十条中明确要求,北京应当加强自然资源、生态环境、经济社会、文化遗产资源、各类设施和地理空间数据库的建设;建立涵盖规划编制成果、建设工程审批、工程竣工验收等内容的规划国土空间数据库,建立各有关主管部门之间,以及与中央和国家机关之间的信息共享机制,保障城乡规划的科学制定和有效实施。
实施建设项目分类和正负面清单管理
在2018年以来的工程建设项目审批制度改革中,对建设项目进行分类管理,将建设项目分为内部改造、现状改建、新建扩建三类,出台《建设项目规划使用性质正面和负面清单》,将分类标准与建设项目清单制挂钩,通过“鼓励+禁止”的方式,发挥市场配置资源的决定性作用,按照鼓励疏解非首都功能,允许建筑使用用途改变为符合新总规要求、补齐地区短板的公益性建筑使用功能。条例新增第四十六条,明确建设工程使用用途确需改变的,应当符合本市规划用途管制的有关规定;并新增第八十四条,对违反规划使用用途的情形明确罚则。
为施工图审查改革预留接口
创新改革思路,积极研究推进对施工图审查实行“多图联审”,将施工图审查由施工中的环节转变为事中事后行业监管手段。施工图审查结果不作为其他许可的前置,通过事中事后监管手段管控施工图质量以及施工过程是否按照标准进行。根据以上思路,条例新增第三十四条,“施工单位不得承接未依法取得规划许可的建设项目;承接取得规划许可的建设项目的,应当按照符合相关标准的施工图设计文件施工”,并在第八十二条中明确了相应的罚则,一方面新增了对施工单位的要求,另一方面明确了施工图审查结果不作为其他许可的前置,施工图设计文件应按照相关标准设计,这为下一步的审批制度改革留出了余地。
条例审议通过并实施后,北京市进一步细化了施工图审查管理方式:取消内部改造项目的事前施工图审查;小型新建扩建项目的事前施工图审查,调整为事后设计质量检查;优化大中型项目的审查程序和复审范围。
2018年3月17日,十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》,决定组建自然资源部,自然资源部履行全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责,负责建立空间规划体系并监督实施。同年9月,《国土空间规划法》被列入十三届全国人大常委会立法规划。2019年5月,中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号),提出构建国土空间开发建设保护治理法律体系,统领现有的分散且存在矛盾和冲突的各项空间规划立法,推进国家空间治理体系和治理能力的现代化。
当前,城乡规划管理的上位法《城乡规划法》尚未修订,新的国土空间规划法尚未出台。北京条例修订工作对建设项目行政审批制度改革成果的立法保障进行了探索,但还需要在国家层面的立法中予以固化,现对国家国土空间规划法提出以下工作建议。
一是进一步加强规划、国土全过程融合管控。规划和国土两个管理部门合并后,引发了城乡规划和土地利用管理领域从规划编制、审批到监督的一系列化学反应,直接推进了审批事项和审批环节的简化。目前,省级自然资源部门已逐步改革到位,市、县、乡层面还在稳步推进,国土空间规划立法要充分考虑部门融合的长期层层传导作用和全国各地区现状情况及改革进度的差异,在制度设计中留有余地,为各地区的地方性立法提供可发挥空间。
二是充分考虑原规划和国土部门对空间的不同管控方式。城乡规划是以发展建设为导向的空间布局引导和建设指标管控,而土地利用规划的特点是土地资源的用地指标管控和土地用途管制。根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,在规划实施管理方面,应以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制:在城镇开发边界内的建设,实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设,按照主导用途分区,实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。因此,建议国土空间规划立法中,将传统的规划许可与空间管控相结合,建立新的许可程序,实现国土空间的分级分类管控。
三是为全国各地区审批制度改革提供法制保障。北京市借助本次条例修订的契机,将工程建设项目审批制度改革的成果全面在地方性法规中予以固化,在条例中取消了修建性详细规划、规划条件、建设用地规划许可证等规划层级及行政审批,确定了“多规合一”协同平台的法律地位和作用。就全国而言,国务院确定了北京、上海、厦门等16个省市直辖市为改革试点地区,各试点地区根据各自的情况制定了改革试点实施方案,提出了许多值得探讨和借鉴的经验。虽然各地区现状审批程序存在差异,改革的力度也不尽相同,但提高效率和精简审批环节是共同的举措。因此,建议国家层面国土空间规划立法充分考虑现有改革成果,并按照改革推进的思路,结合空间管控的要求,提出政策和法律框架。