首先,为满足城市疫情防控规划与应急措施实施管理的需要,指导城市疫情防控的宏观决策和疫情防控设施的总体布局,维护城市公共安全。其次,疫情防控规划适用于包括城市内传染病疫情、群体性不明原因疾病等严重影响公众健康和生命安全的事件的疫情防控规划编制与实施管理。再次,疫情防控规划的范围为城市建成区范围;对于规划期限,远期与城市总体规划相一致,近期可以5年为一个周期,开展评估和修编工作。最后,规划编制应符合国家有关法律、法规、技术标准和规范。
人类与野生动植物的较近距离接触,可能是城市发展过程中不可避免发生疫情的客观因素,也将成为全球性健康危机的根源。而针对野生动物的违规抓捕、买卖、使用和食用,将是导致病毒传给人类宿主而发展成为疫情的最直接原因。
分类的目的是通过不同类型的疫情所涉及的不同影响力进行评估,从而更迅速有效地提供防控预案。疫情防控规划的疫情分类按照《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件的性质、危害程度和涉及范围,分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级) 四级,并提出相应的防控标准。
疫情防控标准是与一个国家的医疗卫生、城市建设水平和经济条件密切相关的。疫情防控标准以疫情分类为基础,通过疫情重点区域、周边城市和外围其他城市3个影响层面,并根据城市基本功能、医疗设施和物资配备情况及社会生产、生活的恢复时间等方面分为4个等级(表2)。
疫情隐患区是指由于接触野生动物及传染病宿主或存在已知传染病病毒在某一区域具有存在可能的潜在区域,如生鲜市场、新开发的临近野生动物栖息地的区域、城市棚户区及垃圾处理厂等卫生条件差的区域。建议建立城市疫情隐患风险评估体系,对所确定的城市内的疫情隐患区进行风险评估,以隐患区为圆心画出半径为100m的隔离区,在一定时期内避免大量人流聚集和流动,并就该隐患区的生态修复、卫生防疫等提出防控预案。
完善的疫情防控体系是从国家到基层都能够共同抗“疫”的基础。结合五级三类国土空间规划体系,以及参考其他国家(如美国、日本等) 的应急系统,本文提出国家—省(城市群)—市县—乡(社区)4个层级的防控体系,即国家宏观把控、省级( 城市群) 区域协调、市县布局设施完善及乡(社区) 托底的网络模式。针对不同层级,通过从国家到地方机构的合力,提供总体战略、防控准则及建设预案库(图1)。
(1) 国家层面。
国家层面,设立最高领导和指挥机关,包含国家防疫中心、国家疫情指挥与调度中心和国家监督执法中心。国家防疫中心建立国际、国内疫情信息分析管理机制,建立国家突发公共卫生事件应急管理系统与疫情信息举报系统;国家疫情指挥与调度中心建立集中、统一、高效的领导指挥体系及全国统一的应急物资保障体系,协调指挥各级相关部门与机构开展应急预案的制定;国家监督执法中心建立法治机制,对地方和部门在疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮及敷衍推责等问题进行监督和追责。
(2) 省(城市群) 层面。
省(城市群) 层面,搭建区域疫情防控网络,在区域中心城市、省会城市及直辖市设立区域防疫联合中心,包括省级医疗中心、疫情分析部门及物资调度中心。
由于密集的人口和频繁的经济联系,作为疫情高速扩散隐患地区,疫情防控的重点应落于城市群层面,建立区域防疫联合中心,形成信息、资源、设施的共建共享与一体化管理,以便于区域公共卫生—地理信息数据的共享、资源的及时调配和设施的充分利用。
省级医疗中心负责统筹公共卫生机构、医疗机构的协作与联通共享,并负责省内突发公共卫生事件的应急管理,相关部门(如执法、自然资源、住建、生态环保和交通等) 的信息沟通与联合行动机制运营;省级疫情分析部门负责公共卫生与健康信息分析、管理与监督,并提供科研技术支撑和进行人才培养;省级物资调度中心包括区域的医疗和防控物资储备基地及交通运输调度指挥部门等。
(3) 市县层面。
市县层面,重点布局疫情防控设施和用地。根据城市规模,每个市县应设置传染病相关公共卫生用地和应急疫情防控用地。应急疫情防控用地包括应急医院(如小汤山医院、雷神山医院、火神山医院等) 和方舱医院用地或设施,作为疫情防控空间备份,需明确其用地的性质和弹性使用的具体措施。
搭建应急联合防控网络,即纵向建立疫情救治机构、联合医疗机构、疾控中心、研究所和社区医院,横向建立应急处理系统,以及设立联合交通、消防、警察、医疗机构协会、通信、电力、煤气和供水等部门,共同形成联防联控机制,并定期开展防灾演练训练。
(4) 乡( 社区) 层面。
乡( 社区) 是防控力量下沉和防控措施落实的单元空间载体。通过人口规模与密度的预测,形成独立的疫情隔离单元,有效配备健康信息工作站、医疗救助站、物资发放站及小规模隔离区等,平时可以作为健康信息宣传、卫生保健站和小型商业仓储,紧急状态时能完成传染病检测排查、物资发放等托底工作。
在国土空间规划体系下的用地分类标准中,除原有的医疗卫生设施中应包含公共卫生中心、传染病医院等疫情防控救治医院设施外,应单独设置应急医院(如小汤山医院) 用地,以提升城市空间的应急性。在选址上应考虑对周边环境的污染及风向,避免选址在人口密集的区域及交通便利的用地,并统筹考虑养老设施、福利设施等用地的布局。具体选址要求按照《传染病医院建设标准( 建标173—2016)》中对传染病医院的选址要求。
(1) 传染病专门医院。
人口超过200 万以上的城市,均设1处城市公共卫生中心,其他城市及县级以上城市设1处传染病医院。乡村确保有1所保健所或者综合医院,并单独设立发热门诊,在发生疫情时可以作为定点隔离医院,以免与其他就诊患者出现大规模交叉感染。
(2) 应急医院。
应急医院的用地不应小于10hm2,且以大城市不小于2000张床位、中小城市不小于1000张床位为标准,配以相应的基础设施。应急医院用地包含医疗设施建设用地和备用地两部分,功能应符合弹性要求,平时可作为科研用房、疗养医院等功能,疫情发生时可迅速改造成为抗击疫情的主战场,避免在疫情发生时被动选址而对城市发展造成负面影响。
(3) 方舱医院。
方舱医院由于具有组装快、功能全及机动性强的特点,成为疫情防控必备设施,用以补充疫情时期的床位。除预留用地外,结合城市公共设施规划,提前将适合作为方舱医院的大型公共设施纳入拟建方舱医院名单,并预估所能容纳的床位数。
根据不同层级,形成省—市县—街区防控物资储备体系。在疫情发生时,省级区域物资调度中心及时补充周边区域,市县级防控物资储备库能够满足城市一定时期内的物资供给。
街区物资储备库以社区为单位进行配建,即居住人口规模为5000~12000人(约1500~ 4000套住宅),建设1处物资储备库。以14天为周期,以社区为单位,根据普查人口户数进行计算,1份储备物资应保障1户14天的使用量。
为了避免防控物资储备库重复建设,导致备用物资浪费,在建设中应结合《城市居住区人防规划标准》中配套工程的综合物资库建设或与现有人防物资储备设施相结合。
一是建立公共卫生—地理信息数据系统,进行城市疫情隐患风险评估,预警各类城市公共活动的潜在风险;二是建立病原追踪系统,对流行病及感染人群进行感知、追踪及分析,刻画城市“疾病地图”,实时监控并模拟各类隔离和疏散产生的流动性变化;三是估算隔离单元规模,有效提供空间分散化救治时空数据和城市隔离范围,为疫情防控提供有效空间据点和满足跨区域合作需求。
交通系统作为城市生命线供给的必要基础设施,在疫情发生时可为物资运输、人员隔离与疏散提供重要的物质空间支持。结合城市快速干道或主干道实施“刚弹相济”的交通防控体系,预留生命安全通道,以便在发生紧急情况下可以快速保障资源供应调配及快速疏散,进而保障资源供应调配的有序进行;提出市政—能源、通讯保障等生命线工程的应急方案和预留通道,确保“人员隔离、物流不断、信息畅通”。
灾后恢复分为灾前规划和灾后规划两部分。灾前规划根据规划防控措施,预测疫情结束后的破坏性影响,确定有限恢复和重建行动指南;提出恢复训练演习目标、方式和检验内容,并定期进行评估和修改。灾后规划需要统计和评估疫情发生后的病例数量,以及对经济、社会和环境的影响,确定未来风险领域和减灾能力,并针对需求,编制规划和制定恢复策略。
疫情防控规划是政府对公共卫生防控工作进行宏观调控的重要依据。各级政府应将疫情防控规划作为强制性条款纳入国土空间规划中,优先保障城市防控医疗设施用地与设施。
疫情防控规划应满足突发公共卫生事件防控的需求,协调其他相关城市安全专项规划的用地规模和设施配件要求,防止设施资源的重复建设,并提高城市安全—韧性建设标准,以适应任何灾害的发生与防控。