截至2020年1月底,武汉市为应对新型冠状病毒肺炎疫情,采取了包括阻断离汉铁路、航空和水路交通,关闭市内公共交通、采取10 家大型三甲医院指导10家小型医院的“10+10”帮扶模式等措施,以应对病毒感染者的救治需求。当前,武汉市的疫情防控取得了阶段性成果,但依然暴露出诸多规划短板。
自新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来,武汉市现有不同层级的医院火力全开,竭尽全力接诊病患,但仍不能满足爆发式增长的感染者的救助需要。作为华中地区的中心城市,武汉市依托雄厚的科研实力和高等院校教育力量,拥有较为丰富的医疗卫生资源,以同济、协和及中部战区总医院等为代表的一系列大型综合性医院为湖北省乃至华中地区提供了全方位的医疗服务。然而,疫情的大规模爆发,还是暴露出其医疗资源应付突发事件能力不足的短板,不但现有的医疗机构难以满足疫情救治的需要,而且市民正常的就医需求也得不到满足。
长久以来,本着合理利用有限的城市空间资源的原则,类似于医院这样的专项设施规划一直采用的是千人床位数、人均用地面积和人均建筑面积等以城市居民人均享用设施的使用强度进行测算,从而明确专项设施的建设规模。2008 年修订的《综合医院建设标准》《传染病医院建设标准》均提出按“充分利用现有卫生资源,合理组织调配,避免重复建设或过度集中”的原则进行配套建设。《传染病医院建设标准》第十条明确提出“传染病医院和综合医院内传染病区的建设规模均按床位计算”“如考虑平时与突发事件时相结合,床位编制可根据实际情况作适当调整”,并在此基础上提出床位数标准。由国家卫生部门提出详细的医疗设施配建标准,直接引导规划部门对相关规划的编制及进行指标容量测算。但显而易见的是,这样的标准仍然机械套用人均指标,并明确将“避免重复建设或过度集中”作为建设原则。医疗设施是关系到人民群众性命安危的生命线工程,“非典”疫情爆发时,北京市集中建设的“小汤山”医疗救助中心,已经生动地展现了重大医疗事件中独立、集中和具有一定规模的医疗救助场所的重要性。当今,我国仍处在城市化快速增长阶段,人口向特大城市和大城市集中是不能回避的现实,动辄上千万人口的城市在面对大规模卫生事件时,应该充分考虑相当规模的救助场所的现实需要。因此,进一步优化相关专项规划及建设标准无疑成为当务之急,需要引起卫健部门、自然资源和国土规划部门的高度重视。
为了应对疫情的蔓延,有效缓解救治床位紧张的状况,武汉市于2020年1月24 日、26 日先后开工建设火神山医院和雷神山医院,于2 月初完工并投入使用,建成后将新增超过2000张床位。不能回避的是,从疫情发展的形势看,从医院开工建设到投入使用的这段时间,依然是遏制疫情蔓延的宝贵时间,若病人完全得到集中救治,也许就能与普通病患得到有效隔离,疫情蔓延就有可能得到有效控制。在此,不妨换一个角度思考这个问题:倘若城市能预置一个能提供2000张床位规模的接待场所,一旦遇到紧急突发事件,仅需较短的准备时间就能启封投入使用,事件就有可能向着另一个方向发展。
就在此次疫情爆发前不到3个月的时间,武汉市作为东道主成功举办了第七届世界军人运动会这一重大国际赛事,在10天的时间内接待了109 个国家的近万名运动员。为了保证运动会的成功举办,武汉市政府在27个月内完成35 处54个场馆的建设改造、221条军运会保障线路的优化提升,不得不说,这次盛会客观上为提升城市功能发挥了巨大作用。在经济全球化的大背景下,承办各类大型会议、赛事、交流乃至庆典活动本身就是城市职能体现的客观要求,这也是中国城市化进程中不可回避的客观规律。城市化就像一把“双刃剑”,在为城市发展带来机遇的同时,也带来了人口流动和社会治理方面的问题。如何利用城市化进程这一历史契机,实现优劣势之间的有效转化,值得在国土空间规划研究领域进行深思。如果结合城市的重大活动,在进行大型配套设施建设的同时,强制性地赋予公共设施以复合性功能,将起到事半功倍的效果。例如,武汉市可以在建设第七届世界军人运动会运动员村的过程中,在满足10000人运动员接待需求的同时,按照2000人的床位数规模集中建设成复合型的“城市应急综合体”。此类“城市应急综合体”在平时封存或作为物资存储基地,一旦城市举行大型赛事、遇到自然灾害或者突发疫情时,可作为接待设施或者集中医疗救助中心立即投入使用,既可避免重复建设,又能大幅缩短应对突发事件的反应时间,同时也能提升城市土地的集约节约利用水平。
根据网上官方公布数据,武汉市现有街道156个,社区1200多个,社区医院、社区卫生服务中心和社区医疗服务站远未实现全覆盖。同时,部分社区建设相对落后,即便配建一定的社区医疗设施,其人员、设备和技术实力相对较弱,当遇到突发事件时,无法配合政府形成高效快速的社会联动机制。自疫情爆发后,一方面,武汉市城区的患者涌向市级大型综合医院就诊,在一定程度上造成患者间的交叉感染,加剧了病情扩散;另一方面,众多社区医院门庭冷落,大量医疗资源闲置,这种现象也是当前各地城市所面临的共同问题。
众所周知,社区是实现城市自治和有效管理的最小单元,也是实现城市功能的基本空间载体。当前,旧城更新和新区开发过程中越来越重视基层社区的需求与综合服务功能的整体提升,其中以社区为服务对象的医疗设施配套优化提升是重要的方面。若建立起相对成熟的社区医疗体系,当遇到突发性重大疫情时,可充分发挥基层社区医疗设施的积极作用,就近为居民提供完善的病情初步接诊和筛查确诊服务,从而降低每个接诊点的人数,减小交叉传染的概率。因此,在国土空间规划改革的重要转折时期,如何进一步完善社区规划的规范和标准,切实将服务社会、服务民生的规划目标落实在城市空间,是值得规划工作者认真思考的问题。
农村地区公共服务设施配套不足一直是比较突出的问题。长期以来,医疗资源在城乡配置过程中带有严重的不公平倾向,其高度集中于城市地区已是不争的事实。同时,高层级医院把农村基层医疗机构提供的服务收归旗下,造成农村和乡镇医疗资源严重短缺,医疗设施落后,无法为农村人口提供有效的医疗服务。虽然不苛求镇村一级的医疗机构能够治愈疑难疾病,但作为覆盖全域的基层医疗卫生机构,面对重大的危及人民群众生命安全的疫情,其工作职责已不能简单停留在对农村地区自然村组网格内疑似病人的统计和信息上报上,应在第一时间通过集中隔离和及时送诊等手段有效阻隔疫情在农村地区的扩散,并配备好医疗力量,做好应急预案,以有效遏制病毒扩散。
(1) 对外物流联系。随着互联网经济的快速增长,城市经济与社会生活极大地依赖于物流的支撑。而极端状况下对交通枢纽的严格管控,无疑将对城市对外物流联系产生直接影响。从武汉市2020年春节期间的物流运输数据统计看,与往年同期物流货运量相比,城际间货运量大幅下滑,城市对外经济贸易交往受到严重影响。
(2) 居民食物供应。对于特大城市而言,要维持城市的正常运转,就必须保证粮食和蔬菜的供应,而在冬季低温、雨雪状况下,城市自身的蔬菜基地难以满足庞大的市民供应需求,此类时限性较强的必需品必须由区域城市群乃至跨省际腹地的广大农业地区提供。在这一现实条件下,“封城”带来的影响不言而喻。
(3) 城市能源补给。目前,维持城市正常运转的能源类型主要有电力、天然气、燃煤和各种石油产品。除电力能源外,其他类型的能源供应均需要公路、铁路运输,而且在以公共交通形式为主的对外交通运输方式被强制阻断的前提下,私家车成为长距离出行的主要方式,其对城市能源的需求将出现爆发式增长。在这种情况下,现有的城市能源储备及供应规模能否维持城市的正常运转,将极大地决定着城市应对危机时所采取措施的效果。
(4) 公共交通运转。自“封城”措施实施以来,武汉市的公交、地铁和过江轮渡悉数停摆,出租车按单双号限行,这对于完全依赖公交出行的群体来说,出行无疑成为一大难题。那么,在面对类似新型冠状病毒肺炎疫情这一重大突发事件时,如何平衡公共交通需求与卫生防护管控之间的关系,仍需进行深入研究。
(1) 生活必备消费。在极端情况下,居民会囤积一段时间的物资储备量,但在以周或月为单位的管制前提下,以家庭常规手段储备的物资将难以长期维持,如何满足居民对日常生活物资的需求,是需要思考的问题。
(2) 其他疾病就医。面对疫情,城市有限的医疗卫生资源将向突发性疾病倾斜,这势必会占用其他病患的医疗救助资源。因此,如何经过严格评估和科学预测,综合考虑全体居民的需求,对重大疾病和常规疾病救助设施进行规划布局,为城市居民提供均衡的服务,是此次疫情对城市提出的一大挑战。
(3) 环境卫生维护。城市公共环境卫生维护涵盖垃圾清理运输、街道保洁、公共场所卫生和机动车道路面清扫等方方面面,不仅关系到城市的“脸面”,还关系到城市居民的生活品质,同样是需要面对的问题。
(4)基本限度通勤。重大突发事件下,城市仍需要维持基本的功能,管理、执法、市政、交通、金融、卫生、能源等关键职能部门仍需正常乃至超常运转,其关键岗位的工作人员仍需坚守本职工作。因此,在城市公共交通受到控制的情况下,如何保证基本限度通勤需求,需要予以考虑。