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【专题讨论28】
突发公共卫生事件背景下乡村治理的应对思考
作者西安建筑科技大学建筑学院教授、副院长段德罡,西安建筑科技大学博士研究生陈炼在《规划师》2020年第6期撰文,面对突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情,各省市先后启动重大事件一级响应,构建应急响应系统,一时间社会协调、卫生防疫、城乡管理、慈善公益和科研教育等面临严峻考验。城市成为抗疫的“主战场”,乡村则是抗疫的“大后方”。文章以笔者“被困”的湖南省永州市祁阳县X 村的所见所闻为基础,尝试从多学科融合的角度,思考在疫情过程中乡村治理的应对及暴露的问题,并尝试分析问题产生的原因,提出新时期乡村治理的相关建议。
[关键词]新型冠状病毒肺炎疫情 ;公共卫生事件;乡村治理 ;多学科融合
[文章编号]1006-0022(2020)06-0076-04
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]段德罡,陈炼.突发公共卫生事件背景下乡村治理的应对思考[J].规划师,2020(6):76-79.
一
新型冠状病毒肺炎疫情下的乡村应对问题
2020年春节前后,新型冠状病毒肺炎疫情爆发,许多专家、学者担心农村会成为重灾区,所幸的是,这种担心并未成为现实,农村基层组织在此次疫情防控中发挥着积极的作用。不管是“坚壁清野”式的封村封路,还是多种多样的防疫方式,乡村基层组织的应对简单粗暴却行之有效,但也暴露了乡村社会治理中“疲于应付”的现实。
(一)“坚壁清野”式的封村封路
“坚壁清野”式的封村封路是乡村基层组织应对疫情的最主要措施,在入村主要道路上设置物理阻隔、村民轮流值守,甚至不惜采取挖断道路、堆砌石墙土方等极端手段将村庄与外界隔离开来,其目的主要是“限流”,防止病毒携带者流入村庄。部分地区由于“一刀切”式的封村封路在阻隔疫情的同时也阻隔了农产品和生产资料的流通,在一环套一环的流通链条里,滞销不可避免地发生了。除此之外,部分村庄生产资料严重缺失,人员不能进出村庄,回村的村民在村里没有工作,面临“无钱可赚”的局面,生计受到影响。
(二)花样别出的防疫方式
在笔者“被困”的湖南省永州市祁阳县X 村,除了封村封路之外,防疫方式总结起来主要还有以下三种:一是“硬核”喊话,主要起到监督、提醒的作用,也是部分村民获取疫情信息的主要来源,包括广播、电话和村群通知等手段。另外,凡提供武汉回村村民信息或提供村民集聚、赌博信息的,奖励500元。二是“土法”消毒,由于村里买不到消毒酒精,村里统一在全村的各个角落抛洒石灰,大多数村民在家里烧醋消毒。三是祈求四方神灵保佑身体健康、瘟疫退散,不少村民去附近的庙里烧香祈福( 宗教信仰空间对村民有着特殊的意义),当村民无力去理解并解决某些问题时,求助于未知的神灵是他们心底安全感的一种来源。
这些“防疫方式”在实质上或心理上发挥了作用,维系了疫期乡村社会的稳定,但也必须正视其背后暴露出来的问题。首先村民缺乏辨别消息真伪的能力,也缺少获得准确消息的渠道,村群、家族群和朋友圈成为疫情虚假消息传播的主要途径。其次部分基层党员未能起到积极抗疫作用,甚至跟风传播虚假消息。最后缺少在村就业机会的村民,在“封闭禁行”的状态下,没能寻找新的生计。总之,在面对突发公共卫生事件时,村庄虽呈现出齐心协力、互助互治的现象,但离人们的期许“治理有效”仍有很大差距。
(三)各种极端的乡村社会响应
此次疫情正逢春节,按照以往的习俗,春节得一家人团聚,得走亲访友,农村更是如此。但受疫情影响,很多村民自觉居家隔离,不走亲访友、不串门,这是此次疫情下乡村社会反应的基本面。在基本面下,不乏各种极端的乡村社会响应。例如,还存在强行冲卡拒不配合检查、聚众赌博且屡教不改、不允许返村人员进入村庄致其无家可归及部分村干部隐瞒不报无视公共责任等情况。因此,如何通过乡村基层组织凝聚人心、增强乡村自组织能力,值得规划师们深入思考。
二
乡村治理“疲于应付”的原因
(一)社会学视角:网络集群行为下的“失控”
集群行为最早为欧洲社会心理学学者所关注并逐步完善其理论,如Golebon的心智归一法则、Tajfel 等人的社会认同理论和Smelser 价值累加理论等。美国社会学心理学者也特别关注集群行为产生的内生要素,认为它是在公共和集体冲动影响下发生的个人行为, 是社会互动导致的,而且是在相对自发、无组织和不稳定的情况下,对共同影响或刺激产生反应而发生的行为[5]。近几年随着微博、微信和短视频平台等的兴起,网络集群行为迅速成为社会学、管理学等学科的研究热点。梳理现有的研究成果可知,网络集群行为是在现实或网络事件的刺激下,以舆论表达为主要形式的网络内外群体聚集。例如,在此次疫情中,X 村村民接收了大量来自网络的信息,而自身又缺乏辨识信息真伪的能力,正是由于信息的不对称性和模糊性,再加上感染和死亡人数的变动,导致村民产生了一系列因信息的改变而改变的社会行为,从众心理又促使介入成员仿效、遵从,从而产生网络集聚行为。面对突发公共卫生事件时,X 村村民因为信息的传播而产生的“失控”行为无疑是对乡村治理的巨大挑战。
(二)管理学视角:乡村应急管理体系的缺失
突发公共卫生事件的应急问题已成为全世界关注的焦点。美国在经历了“9·11”事件和炭疽威胁后,摸索出了较为完善的突发公共卫生事件应急管理体系,主要包括应急组织体系、管理运作机制、制度及资源保障三个方面,同时以全国公共卫生信息系统为核心的信息网络系统负责保障信息的及时、充足和有效,是一个全方位、多层次、综合性的应急管理系统。日本构建了国家—都道府县—保健所—市镇村的四级应急组织体系,确保在面对突发公共卫生事件时能反应迅速并同心同力、互相救治。从美国和日本的应急管理体系建设可以看出其具有层级鲜明、分工具体到位、立法保障等特色,形成了完善的应急法律制度保障,并且地方保健所建立的网络管理体系,结合各种战略性的互助、自助体系及全民教育的展开,为应急管理体系高效运转提供了保障。我国突发公共卫生事件应急管理是由“中央—省—地市—县”四级疾病控制与预防工作网络组成。在这个工作网络中,信息成为应对突发公共卫生事件的关键要素,信息问题影响了对于疫情发展趋势的研判和决策。在此次疫情中,城市信息的真实可靠性与共享速度姑且不论,在乡村地区,信息的不对称与模糊一方面给基层自治组织判断疫情、做出决策造成困难,另一方面也让村民陷入不安与恐慌之中,加之乡村地区缺乏应急管理体系,更没有应急管理的经验,只能严格隔离管理,出现“一刀切”式的封村封路。
(三)政治学视角:基层组织需“取信于民”
“取信于民”是公共信任最初始的描述,对于基层自治组织而言,取得村民的信任是自治组织及乡村社会正常运转的关键。自20 世纪80 年代以来,政府积极推行村民自治,也取得了一系列成果,但距离建立高效、廉洁、自律的村民自治体制尚有很大差距。首先,村民自治更多的是自上而下地推行,村民对“集体”“公共”认识不足,甚至漠不关心,导致基层自治组织工作难以高效展开;其次,基层自治组织在选举、宅基地承包、产权制度改革、耕地划分及公共财产使用等方面受宗族、血缘和特殊人情等的影响较大,难以做到公平、公正、公开,长此以往,会造成干群对立,基层自治组织公信力缺失;最后,面对青壮年劳动力普遍外出务工与外界人才引进困难的现实,乡村发展、基层自治组织及干部队伍建设面临严峻的挑战,基层自治组织不完善,自治资源短缺,即使存在一些自治行为,也是依托乡村精英的个人权威,并不是来自自组织资源。现代政治学已经证明,作为权力的基础,“集体资源优于个人资源,而且这种资源由比较稳定的集团和组织拥有时会更加持久”。
(四)城乡规划学视角:乡村在城镇化的洪流中处于被动地位
乡村对于我国意义重大,关系到我国现代化事业的进程。对于乡村的研究,中外学者都非常重视,无论是社会学、经济学或者人类学等领域都形成了较为丰厚的成果。而在城乡规划学领域,乡村聚落的形成有着很强的自发性与自然性,这种自发性与自然性也被认为是乡村最突出的特点之一。在工业化、城市化快速推进的今天,我国乡村主动或被动地卷入到这场现代化的洪流中,在长期以城市发展为目标导向的逻辑框架内,“乡土中国”在与强势的“城市中国”的竞争中,逐渐丧失了话语权。在此次疫情中,乡村因为地缘的优势看起来相对安全,但也恰恰因为地缘关系下的治理层级剥落而处于防护相对薄弱的地带。不少村庄因地广人稀、缺少必要的防疫物资、缺少突发公共卫生事件应急处理经验等不得不采取封村封路的做法。在“封闭禁行”的环境下,乡村聚落抵御风险的能力降低,对返乡村民而言,缺少兜底的保障与工作使其缺少安全感。
从某种角度看,“坚壁清野”式的封村封路确实是一种简单而有效的防疫治理方式。在面临突发公共卫生事件时,如何将村庄的安全与每一个村民联系起来,将公共事务具体落实到村民身上,使村民真正地将自身利益与村中的公共活动联系起来,以及在城镇化进程中,如何真正实现城乡融合及公共服务等值化,如何打造乡村产业使村民在村就近就业,恢复村庄自组织能力,是疫情之后城乡规划学不得不面对的问题。
三
公共卫生事件背景下乡村治理的思考
(一)自治组织多元化,以共同缔造的方式培育乡村自组织能力
坚持德治、自治、法治相结合的乡村自治体系,首先要坚持将基层党委领导、政府负责、公众参与、社会协同在新时代乡村治理中深度融合,依托不同乡村自治组织如合作社、老人协会、乡贤理事会、文化和娱乐协会等,实现乡村共建共治共享格局;其次,基层政府要积极孵化培育乡村自治组织,运用政策“扶持”的方式,充分调动各类基层自治组织与基层政府的合作共治热情,进一步强化对“致富带头人”“乡村能人”“新乡贤”的引领、培育、帮助,从整体上提升乡村自治组织的自治能力;最后,基层政府需对乡村自治组织进行必要监督、规范和管理,只有这样才能实现乡村自治组织的壮大、发展。此外,开发村落自治资源,加强村内自律,维护公共秩序,改造和优化现有的社会关系,对于村落中已具有的以地缘、血缘结合形成的社会关系,应在一定范围内加以合理的引导和利用。
例如,笔者参与的住房和城乡建设部针对陕北延川县甄家湾、太相寺展开的共同缔造课题,通过“驻村工作+ 定点帮扶”,依托“线上+线下”相结合的工作方法发动村民自己动手建设家园。在此次疫情期间,两个村的村民全力配合政府的要求,自我督促,相互提醒不给社会添乱;村民、村委积极组织村庄环境卫生大整治,主动向帮扶团队提出建设村庄小广场、改造庭院的想法并根据帮扶团队的指导自发改造。在笔者工作室发动的太相寺村庄发展大讨论中,村民积极参与,提出了各自对村庄发展的建议,整个过程中村民的自组织积极性得到很好的调动。这种在共同缔造理念指导下,依靠“政府+ 驻村规划师”的引导,重启乡村社会自组织能力的工作方法,对当下乡村“空心化”日益严重、抵抗风险能力日益降低的现实具有积极意义。
(二)建立健全公共应急管理体系
疫情发生之后,社会各界普遍关心疫情的起因是什么,源头在哪里、易感人群是哪些、如何科学防疫、如何快速确诊和治疗等问题,真实的答案是安民心、保稳定的前提,这离不开健全的公共应急管理体系。疫情的强传染性与传播途径的多元,加之春运返工之际人员流动带来的交叉感染风险成了疫情防控面临的最棘手的问题,社会的正常运转和公共健康管理工作产生了不可避免的矛盾,尽快控制疫情、恢复生产和生活是每一位村民共同的期盼。因此,建立健全公共应急管理体系,构建国家—省—市县—乡镇四级应急管理运作体系,当面对突发公共卫生事件时,才能快速从控制传染源、切断传播路径和保护易感人群三个层面做出反应。同时,建立完善的社会保障及教育体系、增强民众现代风险意识并立法保护,确保发生突发公共卫生事件时,民众能及时准确地了解相关信息,这是保障民心、安稳社会有序运转的必然要求。
(三)培育“福利型”乡村产业
我国人口众多,农村底子薄、农业基础差、城乡差距大。为了破解乡村基础设施薄弱、农业经济地位下降、青壮年人口持续外流、环境污染和资源短缺等问题,近年来中央一号文件和中央农村工作会议都将解决“三农问题”放在首位,连续15 年发布以“三农问题”为主题的中央一号文件,也提出了城乡融合、乡村振兴等战略决策,但缩小城乡差距,实现乡村振兴任重道远。同时,近年来各地展开了大量的村庄规划、乡村产业规划和乡村旅游规划等工作,反思这些规划,一旦提及产业几乎都是发展休闲度假旅游,造成了农民几乎没有本地就业的机会。因此,乡村产业的发展不能以城市为主体,不能以效率论高下,更不能盲目引入社会资本,发展掠夺式的乡村产业。乡村是城镇化进程中无法适应时代要求的弱势老百姓退守的阵地,地方政府有责任为他们设置“福利型”乡村产业。
四 结语
应对突发公共卫生事件的能力,其实质是社会治理能力的体现。乡村作为此次抗疫的“大后方”,采取了简单粗暴却比较有效的治理方式,阶段性地阻止了疫情在乡村蔓延,但透过此次疫情人们应该清醒认识到现有乡村社会治理体系急需完善,治理能力亟待提高。此次疫情是对我国社会的一次“强制保养”,应以此为契机,促进各学科协同共建新时期乡村治理体系、培育多元自治组织、健全应急管理机制、设置“福利型”乡村产业、提升抵御风险的能力,通过政府引导、专家帮扶和村民自治的方式提升乡村社会自组织能力,全面提升乡村治理水平。
来源:2020年06期《规划师》杂志
新媒体编辑:刘晓莹
审读:刘芳
文章全文详见《规划师》杂志2020年06期
《突发公共卫生事件背景下乡村治理的应对思考》
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