叶裕民
( 中国学会常务理事,学会城乡规划实施学术委员会副主任委员。中国人民大学公共管理学院教授。本学术对话主席 )
由传统城市化道路所决定,我国发达大城市边缘区普遍存在着“城中村环”,“城中村环”中存在有大规模的非正规住房是我国非正规空间的主体形态,并以此支撑了大量的非正规经济的发展。长期以来,我国各类城中村更新模式均具有“排斥性”更新特征,新市民在一轮轮城中村更新中不断向远郊区迁移,导致新的城中村不断诞生,城中村更新无解,新市民长期居无定所,市民化难以推进。针对这一难题,我们研究团队在广州持续跟踪研究,提出“城中村更新与新市民联动解决方案”。该方案包括两大块内容:
第一,大城市可以为新市民提供“二二四二”的可支付健康住房供给方案:即20%高收入新市民在市场上自行购买或租赁住房;20%中低收入单身新市民居住企业或开发区的职工宿舍;40%中低收入新市民通过包容性城中村改造,入住合法的可支付健康住房;20%最低收入者依赖政府的公共住房,最大限度降低特大城市市民化的公共成本。如果租赁住房供给充裕,政府对最后的20%最低收入者可以转向补人头,节约房租建造空间。
第二,在“二二四二”的可支付住房供给方案中,最关键的是把通过城中村更新为40%的新市民提供可支付住房的具体办法。我们通过研究提出:在城中村更新过程中,利用补偿给村民的合法建筑面积,扣除其自住部分以后,富余可出租部分规划为20~60m2的小面积可支付住房。经测算,当广州城中村更新完成50%,可以完全满足60%(360万)的广州新市民可支付住房需求,真正达到居者有其屋。与现有城中村更新模式相比,改变的是:村民富余出租部分的面积由60~120m2的大面积住房改为20~60m2的小面积住房,前者超过了新市民住房的需求,是无效供给与无力需求。通过改变供给结构,达成与新市民住房需求结构相匹配的供给结构,达到供求均衡。变非正规住房为正规住房,变城市边缘区低效无序发展为整体高质量发展。
更加重要的是,该方法是帕累托最优的新市民可支付住房供给方案:(1)流动人口全面实现居者有其屋;(2)本地原住民获得可持续的资产性收入;(3)市场化路径,不增加任何财政负担;(4)不新增土地,不新增建筑面积,有利于土地集约节约利用;(5)政府负担的公共住房降到最低程度;(6)对新城中村釜底抽薪,为城中村更新走向终结,进而为我国发达城市实现城市整体现代化奠定基础;(7)为全面推进市民化奠定基础。
徐苗
根据西方城市的发展经验,一些学者曾在改革开放之初,预测我国将因为城市人口增长过快所导致的与工业化或就业增长速度的不协调而引发社会动荡。但中国几十年的发展事实表明,该观点是基于发达国家普遍的正规就业背景,严重忽略了非正规经济近几十年在中国的蓬勃发展。非正规经济发展类型丰富、数量庞大,在就业、居住等方面给我国的城市化、市民化提供了稳定、弹性发展的空间。从全球数据来看,大量非正规经济与空间现象确实集中于发展中国家,与人类发展指数和人均GDP呈典型正相关关系。此外,在美国等发达国家中,非正规经济发展现象则被视为信息产业发展与经济全球化背景下更深广的社会转型:企业与居民收入的极化和经济发展的空间分异,推动了对劳动密集型服务的非正规就业的需求。
长期以来,研究视野中的非正规发展主要局限于经济和工业发展落后的发展中国家,且主要聚集于空间显性的非正规住房或者住区的问题,往往忽略了空间隐性的非正规经济与就业。尤为重要的是,既然非正规经济已是当下大都市经济体的内生性构成,现有的城市空间布局是否适应非正规经济的发展,是否有助于拓展非正规就业群体的就业机会与生存空间,是所有的城市研究者、规划师、城市设计及城市管理部门需要思考与解决的重大问题。而以基于工业化、现代化的西方发达国家城市发展为基础的传统城市研究理论框架与规划治理策略未能积极回应这些问题。梳理已有研究成果显示,在非正规经济的空间数据、规划理论和相关管治政策等方面均存在缺失与空白。尤其由于非正规就业的隐藏性所造成的官方统计数据的缺失,使非正规就业群体的规模和职住空间状况长期游离于大众与专家的视野之外,难以展开针对性的城市空间政策和基础设施的配置。
重庆保障房社区、老城区、边缘工业园区等的调研案例显示,目前非正规发展规划治理主要面临3个问题:一是规划的工具理性与生存经济之间的冲突,例如单一的土地利用与多元化的发展需求不对应;二是公共空间使用权争夺的冲突;三是谨守健康、安全底线与促进城市活力、提升发展品质间的两难。因此,与治理应当加深对城市非正规经济、社会、空间发展的理解,加强非正规发展管治政策的弹性与包容性;推动、建设、管理各个领域与环节的制度创新,提倡治理的在地化与精细化,促进城市非正规经济与空间发展的活力与品质。
田莉
从国际经验上来看,城镇化的过程中间都会伴随着大量人口从农村进入城市。在应对这些进城人口的住房问题上,可以划分为两种模式:一种是政府主导的公屋,比如新加坡和香港。另一种是以拉美国家为代表的贫民窟现象,也就是“中等收入陷阱”。由于公共财政在住房上的投入有限,导致大量的低收入人群不得不占用空地搭建临时居所,导致大量贫民窟的出现和尖锐的社会问题。
自1988年确立土地有偿使用制度,尤其是1990年代后期以来,我国走过了一条以“土地城镇化”为核心的道路。2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,明确提出从以“土地城镇化”为主导的传统增长模式转向“人口城镇化”的新模式,但目前看来还远未达到预期目标。究其原因,对地方政府而言,市民化的成本远超其收益。在市民化的成本中,保障性住房占到75%以上,教育及公共管理等成本接近25%。一方面,地方经济发展需要大量的就业人口来从事收入不高的高强度工作,另一方面户籍制度为地方政府规避高成本的公共服务提供了制度依赖。
在城市中广泛分布的城中村,对中国的城镇化进程起到了非常积极的作用。为什么很多城市的房价上涨那么快,但是并没有抑制大量人口的涌入?其主要原因就是非正规住房提供了大量的居住空间。对我国住房存量的估算表明,40%是单位或政策性住房,30%是商品房,另外30%是自建住房,这其中大部分是非正规住宅。例如广州城中村的外来人口高达500万,深圳城中村居住的人口比例达到50%以上,厦门城中村居住的人口更是达到60%以上。虽然居住条件欠佳,但区位非常好,这是很多保障性住房尤其是公租房所缺少的优势。客观地说,城中村弥补了政府对流动人口提供保障性住房上的缺位。
遗憾的是,目前在很多大城市开展的城市更新,大部分是以商业办公为主的地产导向的更新,高强度的再开发导致公共设施配套压力剧增,原有的可支付居住空间也日益消失。很多流动人口不得不向越来越远的城中村流动。在城市更新的过程中,租客是一个完全被排斥在外的第四方群体。
实践中,将城中村改造与租房市场联动对解决流动人口的住房问题非常重要。近年来随着房价的日益上涨和拆违工作如火如荼,大城市房租上涨速度也明显加快。从排斥性的城市更新向包容性的城市增长模式转变,为流动人口提供体面健康的居住空间,对于我国“以人为本”的城镇化模式具有重要意义。这在国际上有很多的经验教训可供借鉴。例如巴西贫民窟想拆除但是不行,后来改变策略,不是简单的消灭拆除而是逐步的正规化,虽然说规模小,但是也是在逐步实施。厦门从解决住房开始做了一些案例。北京也有,都是一些小的改造。这些小的改造不能解决城中村的问题,需要政府的补贴,还需要市场化的参与。
简单的提一下,我们从城市发展的转型,从原来的房地产导向向“以人为本”的城镇化转型,对于非正规的正规化的路径要进行更多更深入的研究,而不是简单的把它改造成商品房的开发,应避免绅士化的进程。
高琳
城市出现非正规空间,部分原因在于传统管理制度难以满足日益复杂、多元化的社会需求,虽然各地纷纷出台相关管理措施,但这些现象从未消失。
以重庆市渝中区为例,辖区陆域面积20km2,常住人口约65万人,人口密度达到3.3万人/km2,已基本无增量建设。渝中区一方面是重庆的历史人文核心区,具有“三千年江州城,八百年重庆府,一百年解放碑”的历史底蕴。另一方面是现代服务业集聚区,重庆中央商务区的核心组成部分。历史与现代在此处融合汇集,在城市发展过程中也伴随着大量的非正规空间产生。具体表现为以下3点:
一是城市本体的独特性。渝中区两江环抱、山立水绕,自发形成依山而筑、随行就势的空间肌理和山城风貌,是重庆珍贵的老底片。建筑形成吊脚楼、台院式等山地聚落类型;街道形成爬梯或曲折的“长街短巷”特色街巷布局;车行系统顺应等高线延伸,采用城市电梯、过江索道、缆车、旱桥、多层立交桥等多种形式解决复杂的竖向交通问题。
二是空间功能的复合性。渝中区人均建设用地面积仅33m2/人,远低于全国平均水平,用地资源紧张,教育、医疗、文化、体育、停车、绿化等城市配套设施部分无法独立占地,需通过功能空间的复合兼容,提升公共服务质量水平,如利用自然高差屋顶建设学校运动场,高架桥下设置体育健身设施,公园与停车场复合建设等。
三是城市更新的创新性。识别筛选具有风貌特色的区域,申报市级传统风貌区,编制保护利用规划,作为土地出让、风貌管控、规划管理的依据。探索突破原有房屋间距、绿地指标、产权转移等现有政策瓶颈和规范限制,保护原有街巷格局与建筑肌理、恢复街区活力。
对待城市非正规空间,在管理过程中不应过于死板,要理性看待其在满足城市健康发展、多元化需求方面起到的正面作用,对非正规空间多一些“宽容和谅解”,通过加强前期规划设计、提高后期城市管理水平,引导非正规建设进入正规化管理体系。我们的经验是:首先转变指导思想,政府部门对社会关注度高、群众有迫切需求的事项,应勇于担当、主动作为;其次保证基本功能,保安全、保需求、保品质,以安全为底线做好基础民生工作,提升非正规空间的城市品质;第三健全管理机制,城市发展已经从增量扩张逐步转换为存量更新阶段,城市管理机制也应改“堵”为“疏”,结合地域特征有针对性地出台管理措施。
刘巍
陈宇琳
( 清华大学建筑学院副教授 )
《国际》2019年第2期的主题是“非正规经济下的城市发展与规划响应”,我作为特邀编辑之一,对非正规住房治理做过思考。今天,我想从理论认识、现实困境、产生原因和规划应对4个方面来探讨城市非正规发展及其治理问题。
第一,非正规是相对正规而言的,但非正规与正规之间并非非此即彼,而是存在一个宽阔的过渡地带。以非正规经济为例,它既包括贫困群体所从事的自雇活动,也包括高技术人才开展的灵活兼业,还包括那些合法但尚未被政府登记在案的就业类型。对于非正规治理,虽然长期以来有二元主义、自由主义、新马克思主义等多种争论,但很多学者基于实证研究都指出,只有剥离表面上的形式,回归实质性的功能,才能正确认识非正规现象存在的价值。如特纳(J. Turner)提出非正规住房是由于贫民无法负担正规市场上的高标准住房而自助建设的低标准住房,罗伊(A. Roy)认为非正规性是第三世界巨型城市发展的重要模式,穆克希迦(V. Mukhija)认为非正规性不仅广泛存在于发展中国家,发达国家也大量存在。
第二,非正规现象在中国城乡社会普遍存在,并且由来已久。以居住区为例,在计划经济时代的传统街区,由于居住条件有限,居民或单位多采用“非正规建造”的方式,灵活解决居住空间的短板问题。在市场经济时代的商品房小区,虽然居住面积显著提升,但公共服务设施却因低利润被严重挤压,人们多通过对边角地块的“非正规利用”,自发创造出必要的社区服务功能。在人口大量流入的城市,城中村等流动人口聚居区通过“非正规管理”的方式,创造性地利用村民宅基地和村集体建设用地,为流动人口提供安身之所。
第三,非正规现象之所以产生,是因为政府职能与市民需求之间的不匹配。从政府职能角度看,政府在正规化的管制体系下,通过供给实现保障性,设定标准控制质量,并通过治理维护秩序。从市民需求角度看,市民固然看重保障性、质量和秩序,但与此同时,还需考虑甚至更加关注可获得性、可负担性和活力。在政府资源有限供给的情况下,供需之间的不匹配不可避免需要非正规力量作为补充。
第四,非正规治理的关键,不在于要不要非正规与正规共存,而在于如何让非正规与正规更好地共存。因此,需要提升制度的开放性和包容性,迎接非正规对正规体系的校核。在供给模式上,应在政府引导下,鼓励多元供给。在标准设定上,应考虑差异化需求,提供多样化产品,并预留一定的弹性空间。在治理方式上,应在守住安全底线的同时,鼓励自治自管。总之,非正规性本身就是一种城市发展的策略,中国已经积累了大量经验,并还将持续积累下去,期待对此有更多的理论总结。
汪坚强
为什么要治理非正规发展?主要是保障公共利益和城市发展秩序,要避免非正规发展的问题(类似于“市场失灵”)和其与正规发展的冲突。如:城市低收入人群,由于户籍或购买力限制,城市正规住房和保障房体系没能满足其住房需求,不得不租住在城中村或地下室,形成群租房。这种非正规住房由于存在消防、治安、卫生等方面的问题,因而需要治理。正因此,不少人认为,应将非正规发展正规化,应建立一套管控指标或管控要求等,对此,我个人并不赞同。因为非正规发展未必都适合完全正规化,有些非正规发展,可能只需要适度干预或引导,以发挥其满足差异化需求、增强空间活力等效用。而且,正规化管控也存在失效问题(类似于“政府失灵”),多年房地产调控政策中的十控九涨、“90/70”建筑面积与比例规定政策失效、北京方家胡同治理之后人气尽失等都是力证。所以,城市非正规发展的治理,首先是转变观念,要接受非正规发展,避免把非正规发展完全正规化,除非是涉及到安全、卫生等公共利益问题。
第二,要有包容性。既不能简单认为非正规发展都是违规或违法,应该被取缔或限制;也不能片面认为非正规发展只与城市发展阶段或人口贫困有关,是短暂的;或者认为非正规发展的范围有限,基本可以忽略。城市的复杂性与综合性,决定了不宜进行正规发展与非正规发展的二元划分与对立。城市发展,要坚持以人民为中心,要包含社会各个阶层和各种人群,应具有包容性,协调正规发展与非正规发展的共存,并进行差异化、精细化的管控或引导。
第三,要摸清需求。为什么有非正规发展?主要是有内在需求:流动小摊贩,满足了一些人群的商业需求;街角广场舞,满足了大妈的健身交往需求。这些需求,由于官方未能满足或者未能提供相应的设施或空间,因而出现非正规发展,但同时也出现了扰民、污染环境、影响交通等问题。所以,城市非正规发展中摸清有哪些利益需求、利益关系和利益结构,摸清哪些需要理清,才能治理。
第四,要多元参与。治理即意味着多元主体共同协作,非正规发展的治理要倾听治理对象的诉求,要让其参与到治理之中。如:一些城中村改造,本意是要改善居住条件和环境,但改造后租金上涨,是否会增加低收入人群的负担而将其排斥在外?所以,城中村改造前要让租户、业主、管理者等多元主体参与其中,让政府能听到他们的心声,这可能是城中村非正规住房治理的前提。
王世福
我们一方面认识到没有必要形成非正规和正规的二元对立,尤其是从城市空间活力的认识角度,因为活力的概念包含了非常广泛的积极现象。无论治理角度看到的非正规或正规,都追求活力的目标。活力的实质就是空间最大化满足人的内生性需求,而这种真实的内生性往往与既有的规则约束存在不一致甚至冲突,于是就在正规范畴以外呈现出各种非正规。
另一方面,我们也必须以严肃的态度面对非正规与正规存在的内在对立性,也就是非正规的缺陷认识。首先,非正规的第一个特征是非常明显地接近非法,有时候会特别的近,这一定是有问题的,稍不注意会转化成“正式的非法”,乃至形成犯罪,说明了非正规带有很大的风险。其次,非正规现象的表面是很有活力,但品质高吗?我们看到大部分的非正规居住空间或营商环境,往往是低品质的,也就是说,非正规的第二个特征是它的品质一般都不会太高,这应该也是其显著缺陷。这两个特征也是非正规现象难以可持续性发展的原因。
有鉴于此,活力与品质的关系可以构成观察城市非正规现象的一个框架。城市空间为了满足使用者的内生需求,既要高品质又具有高活力,且满足许可的正规性,固然是最为理想的过程及结果。但现实中,经过许可的所谓正规空间,其中具有高品质的地方,往往出现低活力现象;而低品质的正规空间,也不见得充满高活力。相对而言,非正规空间却往往在较低品质的情况下充满了活力。所以,活力的目标至少不完全通过正规的许可来获得,但同时也难以获得高品质。如果要提高非正式空间的高品质,必要的引导、干预以及合宜的设计,都是应该考虑的。
除了是否获得正式的许可之外,非正规问题还体现在规则往往落后于实践方面。比如,共享经济能够有效挑战常规而满足内生需求,而有关共享单车、专车、民宿等规则制定往往滞后;历史街区及历史建筑的活化利用并未恶化建成环境,但消防、建审等规则却成为制障。我们乐于讨论的非正规话题的魅力就在这里,就是不断挑战规则和既有模式,不断倡导以共享、参与为特征的空间使用和活动交互,具有倒逼制度创新的作用。
总之,为活力而规划,为品质而设计。为活力而规划是尊重空间与使用者的关系,是有关对于非正规现象的包容性规划的态度与方法。但是规划干预的目标不止于活力,我们还应倡导为品质而设计,即使是非正规空间,也存在更加积极的设计。
尹稚
社会治理也存在正规化问题。汶川的萝卜寨在地震发生之后为解决很多人的居住问题迅速建设大量兵营式住房。完工后毫无特色,地方允许百姓“私搭乱建”,仅设置一个底线,保证消防结构无隐患,现在已经发展成了一个网红打卡地。中国在急速的城市化进程中,上百万的新市民打工人群涌入城市,地下室、棚户区现象几乎是必然过程。这些城中村建筑具有产权和空间管理两重属性,而产权问题可以与空间管制分离。只要符合空间规则,符合公共安全就可以使用,而不是说非拆不可。当政府、社会对于底层百姓没有足够的红利覆盖的时候,其行为是一个特别底层的谋生行为,何必非要断人生路呢?
现代是一个立规矩的过程,所有正规化进程都源于非正规化。一方面先进超前的东西都源自非正规化探索;另一方面很多规则来源于对非正规风险教训的总结与防控。正是因为历史上的巴黎、伦敦出现了一大堆公共安全的隐患,才会推动正规化的现代制度建设。
近些年逐渐提倡包容式发展,但包容度远远不够,城市留给非正规、留给社会中下层的生存空间正在急剧减小。北京对所谓的非正规居住、非正规经济行为的打击,导致生活成本上升(保姆薪资暴增),间接导致核心骨干发展阶层人口的流失。另一方面,非正规经济另一大特征是税收方面的福利,不能简单将其理解为“偷税漏税”。法无禁止,只要他可以养活自己,不给政府添麻烦即可为。