“顺利成交了!”目光紧盯着交易大屏上跳跃数字的现场人员激动地鼓掌、欢呼,脸上写满了喜悦之情,他们在为广东省首期拆旧复垦指标在网上平台成功交易而欢欣雀跃。这是2018年12月12日发生在广州耕地储备指标交易中心的一幕。当天下午,广东省首期43.081亩拆旧复垦指标在该中心的交易平台顺利成交,共有省内5个县区的自然资源主管部门参与竞购。最终,肇庆市自然资源局大旺分局以起始价50万元/亩购得指标,交易总金额达2154.05万元。
一石激起千层浪。拆旧复垦指标第一单的顺利成交,为全省拆旧复垦工作全面铺开起到了极大的推动作用。截至2019年12月,全省已完成拆旧复垦项目立项7.23万亩,完成验收1.65万亩,完成9期指标交易共1.13万亩,广东拆旧复垦工作成效喜人。
广东有高度发达的珠三角地区,也有面临艰巨的脱贫攻坚任务和迫切需要乡村振兴的粤东西北欠发达地区。城乡区域发展不平衡、不协调,一直是困扰广东高质量发展的短板和弱项。如何保障高质量发展,提高发展的平衡性和协调性,同时促进乡村振兴和脱贫攻坚,需要广东再一次审视自我、有所作为。
在粤东西北农村地区,伴随着城镇化步伐的加快,大量农村居民进城居住,农村土地缺乏有效退出机制,城市、农村两头占地情况普遍存在。2018年,广东省农村人均村庄用地面积254平方米,是人均城镇建设用地面积的2.7倍。与此同时,随着粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区国家战略的提出,省委省政府构建“一核一带一区”区域发展新格局的出台,城镇地区依然保持着高度旺盛的建设用地需求。
面对农村用地的低效利用与城市用地短缺的两大难题,广东自然资源人以精妙的制度设计,为城乡要素双向良性流动开辟出可行路径。闲置、废弃的村庄建设用地完成复垦后,将大大减少农村土地的闲置状况,为美丽乡村腾出巨大的空间。复垦腾退的建设用地指标优先保障所在村建设需要后,节余部分通过市场机制竞价流转,也将有效保障粤港澳大湾区商业、娱乐、商品住宅等经营性用地的需求空间。
图为遂溪县杨柑镇土地复垦后照片
目前,全省已累计流转1.13万亩复垦指标,流出地均为粤东西北和少数珠三角的欠发达市县,流入地均在珠三角地区。
通过拆旧复垦发挥城乡区域各自所长,按照主体功能定位,在粤东西北农业基础条件好的地区发挥农业生产和生态屏障建设的比较优势,在城镇及发达地区集中布局新增建设用地,发挥其土地利用经济效益高的比较优势,不仅实现了土地的节约集约利用,更是契合了中央财经委员会第五次会议精神。
为确保复垦指标价值显化,让拆旧复垦工作“有利可图”,在复垦指标交易节点上,广东打破过去用地指标以县域为单位的行政调剂机制,借鉴耕地储备指标、高标准水田规模指标交易的成功经验,将全省拆旧复垦形成的指标通过广州耕地储备指标交易中心设立的交易平台进行公开交易,充分发挥市场配置资源的决定性作用。
广州耕地储备指标交易中心主要负责组织广州市行政区域内耕地储备指标公开交易活动,并承担省内跨地级以上市耕地储备指标交易和广东省复垦指标交易工作职能,是广东省的自然资源指标交易平台。广东省复垦指标交易以市场化方式构建了拆旧复垦巨大的土地指标交易市场,为实现复垦指标在全省范围内公平、公开、高效流转,该中心充分发挥市场配置资源的决定性作用,以“互联网+交易”为理念,打造了广东省复垦指标网上交易平台。
该平台集买卖申请、资格审核、公告发布、交易竞价、成交管理等功能于一体,具备足不出户、一网办理服务功能,交易方便快捷,交易流程公开透明,交易记录实时记录,真正实现市场公开、规则公平、程序公正。
针对农村拆旧复垦项目分布零散、面积小等实际情况,交易平台建立待售、待购指标库,并以复垦项目备案号管理复垦指标,各村、镇“拆”出来的零散指标在平台汇集打包、排队入库。在保障2277个省定贫困村以及韶关市乳源瑶族自治县等34个县(市、区)政策扶持点的复垦指标优先出售前提下,引入了市场竞价机制,在供过于求时采用最低保护价50万/亩直接成交,并根据购买方需求对指标进行切割销售,未成交部分指标转入下期交易,并优先成交,在供不应求的情况下采用竞价成交,价高者得。
交易平台围绕拆旧、复垦、指标交易、收益分配等关键环节和重点领域,建立“全程监管、责任明确、手段科学、可防可控”的监控机制,将复垦指标交易平台与拆旧复垦项目监管平台无缝对接、数据互连、信息共享。公告发布、成交管理、成交公示、结果公告、价款划转、增减调节全流程地图式“网格化”实时动态监控,实现复垦指标从“出生”“出嫁”到存量利用的全生命周期“一张网”一目了然。
复垦指标交易为城乡建设用地指标双向良性流动开辟出可行路径,闲置变现、农民变富、乡村变美,充分显化城乡土地级差效益,实现土地生产要素的合理优化配置。粤东西北地区农民“拆”出来的闲置建设用地指标通过市场调节流转到珠三角城镇地区,用于满足城镇开发和粤港澳大湾区建设用地需求,破解城镇发展新增用地不足的难题,也让粤东西北地区享受到珠三角城镇的发展红利,提升了农民的获得感、幸福感,助力乡村振兴和脱贫攻坚。农村用地完成复垦后,大大减少了土地闲置状况,形成城乡融合发展的新局面。
指标交易将自然资源资产化,实现了以地生财、点土成金。自2018年12月拆旧复垦指标交易开展以来,共筹集交易金额73.13亿元,其中37.43亿元直接分配给了土地使用权人,7.49亿元直接分配到了土地所有权人手中,其余资金也将由政府全部返还用于脱贫攻坚、乡村振兴和国土空间生态修复,为粤东西北美丽乡村建设和脱贫攻坚提供了巨额的资金支持。村集体和村民有了发展建设资金保障,积极自发进行乡村建设,全省各地因村制宜,如火如荼探索美丽乡村建设新途径。
2019年3月12日,韶关市始兴县隘子镇冷洞村的村民载歌载舞举行了拆旧复垦收益分配发放仪式,冷洞村成为全省首个将拆旧复垦收益分配到农民手中的村。当日,冷洞村共有3个村小组40户村民获得896万元的拆旧复垦收益,户均收益约22.4万元。冷洞村集体以土地使用权人、土地所有权人的身份获得近250万元的收益。“地还是自己的,又补这么多钱,这是天大的好事!”冷洞村村民邹六奎捧着到手的十几万元喜上眉梢。
图为韶关市始兴县冷洞村举行收益发放仪式
拆旧复垦净收益的75%返现给农民,农民成为了最大的受益主体。韶关市仁化县闻韶镇村民刘景祥通过拆旧复垦收益63.4万元,这对家庭年均收入低于5万元的农户来说非常可观。通过闻韶镇拆旧复垦项目复垦指标交易,韶关市、仁化县和闻韶镇三级分别获得117.77万元、56.53万元、56.53万元资金,村小组收益169.58万元。其中,江南村新屋组收益的8.49万元用于公共物品房建设和祠堂修缮,下徐村芸坑村小组收益的4.5万元用于文化室修缮,剩余156.59万元各村小组集体拟用于公共设施建设,有效改善了农村人居环境。
始兴县马市镇结合本镇乡村发展情况,将乡村拆旧复垦与拆旧建新相结合,推出“整村拆除、整村新建”“修建农民公寓”等多种模式,以镇级部门统筹、村委会组织实施,整合土地所有权人和土地使用权人收益资金,进行统一设计、统一规划,做新房、建新村,彻底改变村容村貌。
揭阳市综合考虑该地区复杂的人地关系与文化差异,分类型开展拆旧复垦工作,重点推进权属村集体的废弃住宅、三区三线内违建房屋、地质灾害危险区房屋等拆除,充分挖掘拆旧复垦实施潜力,通过重点项目的实施收益调动村民参与积极性,实现全市整体乡村人居环境的提升。
梅州市岳潭村民小组将拆旧复垦项目中得到的收益用于塘坊桥至新兴交界处溪道两旁的沿溪道路建设,新农村建设以及其他精准扶贫项目,把乡村振兴和脱贫攻坚落到实处。此外,一部分收益还用于修缮红十一军军部旧址,并以此为基点,结合周边红色旅游资源共同打造红色旅游线路。
拆旧复垦后形成的农用地仍由原土地使用权人按农用地用途使用。湛江遂溪和梅州梅县等地区创新工作思路,在村民一致同意的前提下,将土地统一复垦、统一管理,对接当地产业发展特点,配建完备的生产道路和灌溉沟渠,通过土地流转等方式,集中整理碎片化土地,进一步提高土地的利用效率和使用价值,为村民带来经济效益。
通过拆旧复垦,粤东西北地区许多废弃的旧房屋、断壁残垣的“空心村”已不见踪影,绿油油的菜园、果园和农村道路、休闲场所、老人活动中心等公共设施如雨后春笋般涌现,真正实现了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的目标。
在全省拆旧复垦项目的成功示范带动下,获得收益的农民对这一好政策点赞不已、口口相传,如同一颗石子激活了一江春水,粤东西北拆旧复垦工作如火如荼铺开。
特别是“不忘初心、牢记使命”主题教育开展以来,广东省自然资源厅党组结合主题教育活动专门部署开展了“拆旧复垦促进美丽乡村建设的路径和机制”课题调研,将拆旧复垦列入厅重点工作加快推进。广东厅多次调研拆旧复垦工作情况,解决基层工作面临的痛点、难点、堵点问题,做好政策服务保障,将拆旧复垦与生态修复、农村人居环境整治深度结合,围绕拆旧、复垦、指标交易等各环节,组织协调、指导村集体用好收益,引导农民变股东、资源变资产、绿水青山变成金山银山。
政策再优化。广东进一步发挥村庄规划对美丽乡村建设的指引作用,将农村人居环境整治、“三旧”改造、“三清三拆三整治”、小流域整治及国土空间生态修复等工作形成合力,纳入拆旧复垦项目一并实施,鼓励拆旧复垦助力水田垦造。为进一步加大对乡村振兴的支持力度,广东对实施拆旧复垦的地区按照“垦三奖一”的标准给予用地计划指标奖励,并持续为粤东西北地区安排扶持指标,保障了粤东西北地区自身发展建设的用地指标需求。
计划再升级。通过大力推动和广泛宣传,粤东西北地区农民“拆”出了希望、尝到了甜头,拆旧复垦立项工作在全省各地遍地开花。2019年11月15日,阳西县首批355亩拆旧复垦指标顺利成交后,县委、县政府决定把拆旧复垦计划加大到2500亩。处于珠三角地区的佛山市高明区平岭村近日也完成拆旧复垦16亩,成为该区首个完成拆旧复垦的村庄。高明区还将陆续启动超过20个村的旧村拆旧复垦工程,涉及面积约500多亩。针对广东农村实际情况,广东省委、省政府力争在10年内全面完成全省农村旧住宅、废弃宅基地、“空心村”等闲置建设用地的拆旧复垦,有效解决农村建设用地闲置等问题。
复垦再提速。2019年8月,广东厅在梅州市平远县组织召开2019年度农村拆旧复垦工作现场会,会议邀请了粤东西北地区市、县政府领导参加,通过实地参观考察拆旧复垦项目成效,让地方政府领导更直观地认识拆旧复垦对美丽乡村建设的促进作用。通过大力推动和广泛宣传,广东拆旧复垦从“平稳起步”阶段驶入“快车道”。云浮市组成了拆旧复垦宣讲团,会同各级属地政府在各县(市、区)先后举办14场接地气、有针对性、有侧重点的拆旧复垦政策宣讲会,取得了积极成效,仅在罗定就已完成71个立项项目,拆旧复垦面积7000多亩,涉及18个镇街260多个村委会,成为目前全省立项面积最多的县(市、区)。
拆旧复垦以市场化手段践行新时代土地管理制度改革创新,将建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜,保障优势地区有更大发展空间。广东拆旧复垦的创新做法在激活存量建设用地、促进城乡协调发展、增进资源惠民等方面走对了路子,走在了前列,是广东自然资源领域具有全局意义的重大改革创新,对下一步推进自然资源领域创造性、引领性改革起到了样板示范作用。
“要坚持问题导向,摸清堵点、突出重点,加快推进拆旧复垦驶入‘快车道’!”广东厅主要负责同志强调,拆旧复垦是一项重大的民生工程、民心工程,也是广东坚持节约集约用地、服务高质量发展的必由之路、有效之路,要按照“政府领导、自然资源部门牵头,相关职能部门共同配合”的共建共管原则,加强统筹协调,与全域土地综合整治试点工作相结合,采取有力措施,推动拆旧复垦工作取得更大成效,努力为全省乡村振兴和脱贫攻坚提供更大支持,为保障全省经济高质量发展、奋力实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”作出新的更大贡献。