粤港澳大湾区的建设发展将重塑地区城乡发展格局,推动城乡资源再分配,乡村地区势必迎来更多的发展机遇;在全面开放协调的发展趋势下,湾区乡村的转型发展将成为必然。本文立足新的时代背景,通过重新审视乡村的角色与地位,剖析粤港澳大湾区乡村发展的现实问题与症结,从城乡融合的视角和全域发展的视野出发,探索新时期粤港澳大湾区乡村发展的路径与策略,旨在为粤港澳大湾区实现乡村振兴、实现城市先进生产力和乡村资源的有效对接提供借鉴。
引言
《粤港澳大湾区发展规划纲要》的颁布,揭开了广东以珠三角城市群为核心引领,全面深化改革、扩大开放的新篇章。粤港澳大湾区总面积5.6万km2,2017年区域GDP总量高达10.22万亿元,占全国GDP总量的12.57%;2018年常住人口为7 115.98万人,是我国对外开放程度最高、经济活力最强的区域之一,在国家发展格局中具有重要的战略地位,其建设与发展也因此成为社会各界研究的热点话题。如何在新的时代背景下正确审视乡村的角色与作用,探索乡村振兴发展的新路径,是推动粤港澳大湾区建设及带动珠三角地区城乡融合发展的关键所在。
价值研判:湾区时代背景下乡村的角色与地位
粤港澳大湾区将打造国际一流湾区和世界级城市群,其发展重点在城市,亮点在乡村。大湾区的建设将重塑珠三角城市群发展格局,形成“多中心网络化”的空间结构,推动城乡公共资源再分配,乡村地区势必迎来更多的发展机遇。随着国土空间规划管控的逐步推进,湾区内的乡村价值与作用将越发凸显。以乡村为亮点,以城市为重点,同步推进具有岭南特色的宜居城乡建设,是实现湾区城乡融合、全面提升城镇化发展质量和水平的有效路径。
在新的发展时代,除了城市之外,古镇与村将会崛起,它们代表的是文化与生态。镇村会从城乡体系中的底层突显出来,发展成为高度本土又高度国际化的地区。在粤港澳大湾区,乡村相比于城市,具备更加本土的特色文化、更为优质的生态肌理、更低的开发成本,需要以新的乡村范式,打造培育一批具有岭南特色的古镇及美丽乡村,成为吸引国际优质人才和资本的载体。
《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出构建“宜居宜业宜游的优质生活圈”战略定位,未来湾区乡村将不是传统意义上的乡村,而是城乡生活圈的重要组成部分,是优质生活的载体、中国传统文化的载体;这既是粤港澳大湾区乡村的时代价值,更是其未来发展的主要方向。在城市群的发展格局中,湾区城市周边乡村将会逐渐被城市吸纳,纳入生活圈范围,城乡空间联系逐步加强、居民生活交往更加密切;乡村在生态环境、文化休闲和诗意栖居等方面将发挥更重要的作用,推动城市与乡村共同构建优质的城乡生活圈。
问题剖析
(1)乡村资源和资本对接不通畅。(2)乡村风貌和优质生活不匹配。(3)乡村政策与湾区乡村发展需求不对等。(4)乡村治理模式与越来越外向的乡村发展不适应。(5)乡村规划简单沦为政府主导下的公共财政资源分配。(6)乡村规划与建设局限于传统乡村生活空间环境。
(1)单向考虑城市需求的乡村管控是对乡村发展的制约。(2)只考虑原住村民需求的乡村规划无法适应湾区的发展定位。(3)依然未触及城乡二元结构的根源。
策略探究
探索粤港澳大湾区这一世界级城市群中的乡村发展策略,其研究核心是在高度城镇化地区如何实现乡村的特色化建设与发展,需要分阶段、有侧重地逐步推进。
从战略层面探索湾区乡村的创新制度与机制,解决资本入驻困难、乡村公共资源配套难、农民住房无资产价值等问题。首先,重点在于创新乡村土地政策,突破集体土地所有制局限,大力开展乡村土地确权工作,推进集体资产股份权能改革试点、土地流转改革试点、集体经营性建设用地入市试点、宅基地制度改革试点、征地制度改革试点等,在保持现有农村承包关系稳定的情况下,促进土地高度流转,在集约化土地使用的同时,提升土地的场景空间价值。其次,加大资金、项目、政策的倾斜力度,充分借助香港作为国际金融中心的地位,在深化粤港澳大湾区金融合作的过程中,用好农业供给侧结构性改革基金,吸引全球资本投放,并给予优惠奖励政策,进一步拓宽融资渠道,推动经济稳步增长。同时,通过探索“市场+政府”占补平衡机制,明确主体权责和占补平衡指标处分主体,形成规范有序的市场环境,引导社会资本合理倾斜,构建公平合理的秩序。
但制度的构建不可能一蹴而就,可以通过在湾区建设“乡村特区”来实现。广东的改革就是从城市特区开始的,对国家的发展起了重要作用。
粤港澳大湾区应该实行更加积极、开放、有效的人才政策,从税收、资金、社保、补贴等多个方面给予实惠,引导本地居民、外出乡贤、党员干部等各类能人志士主动参与乡村的建设与发展,优化乡村人才结构,实现乡村规划、设计、建设、运营等领域人才振兴。目前,笔者所在团队已经在粤港澳大湾区等多地开展乡村振兴培训学院建设,已初见成效,带动了乡村振兴人才发展。
粤港澳大湾区下的乡村文化建设,是一种城乡互动视域下的文化,既区别于城市,也区别于传统乡村;既是传统乡村文化特色的提炼,也是都市休闲乡村文化的承载。可以通过传统乡村文化资源与现代文化对接提炼、改造资源,培育乡村文化,发展休闲文化产业,树立乡村文化本土品牌,并通过规划建设打造文化特色精品村,彰显乡村文化之间的差异性和独特性,扩大文化宣传,提升粤港澳居民的乡村文化自信感和荣誉感。在这片承载全球化发展的前沿地区,塑造国际化的、精致优雅的乡村文化。最终,通过建成环境改变乡村文化氛围,培养村民文化主体意识和认同感,修复乡村社会凝聚力。
“一体化”模式是应对当前乡村建设发展前后脱节、参与各方各自发展、组织低效的优化及创新模式,围绕“项目推进一体化、资金使用一体化、行动流程一体化”3个一体化工作理念组织,形成规划—设计—建设—运营联合团队,以及县—镇—村治理队伍的多方联动,实现“政策制定—驻村规划—现场设计—在地建设—在地运营—多方共治”的一体推进。
充分发挥国土空间规划的顶层设计作用,统筹区域、城乡自然资源和人文资源,对湾区内乡村做出战略性的全局安排;探索通过农地流转、宅基地、集体经营性建设用地入市试点、城乡用地增减挂钩等政策,整理建设用地和非建设用地,盘活乡村土地,实现土地集约化利用。采集湾区乡村人口、农房、经济产业、历史文化等基本信息,整合历史环境要素、传统建筑、设施资源、产业生产资源、土地利用资源、特色景点资源等空间资源信息,构建乡村资源数据库,评估乡村资源,充分挖掘乡村历史文化、自然景观等特色资源。
乡村作为城乡生活圈的重要组成部分,既是城市居住点向外拓展的载体,也是优质生活诗意栖居的特色空间所在。基于此,构建湾区乡村生活圈公共服务设施配套体系,依照基本生活圈、拓展生活圈、高级生活圈的不同空间范围,结合居民点体系,考虑城乡居民出行需求、出行方式、行为规律等因素,分别配置优质生活服务、均衡网络服务以及城乡共享服务的公共服务设施配套。引入地理信息系统进行大数据分析,科学分析粤港澳大湾区城乡居民需求,运用多因子叠加、数据分析模型等方法圈定公共服务设施的最优选址,更加公平合理地布置公共服务设施,提升乡村生活水平、改善乡村生产条件、优化乡村生态品质,从而缩小城乡差距、实现城乡统筹发展。
湾区的乡村地区应构建一套完善的、长效有用的乡村风貌导控机制,从宏观层面分类、分区、分级地提炼风貌元素、划分乡村风貌类型并对特色突出的乡村进行重点导控。建立以“乡村建设规划许可证”为核心制度的全过程乡村风貌管控机制,覆盖规划设计、报建、审批、验收全过程,县、镇、村层层监管,统筹发力,提高整体风貌管控水平。同时,也应构建“乡村设计”的理念与方法体系,从点、线、面多个维度展示岭南特色鲜明的大美乡景,以有效、专业的方式推广优秀设计经验,并在共性的基础上创造个性,创新特色。
结语
在粤港澳大湾区作为推动全面开放新格局的国家战略背景下,湾区乡村需要响应被赋予的新使命。区别于传统乡村发展之路,湾区乡村应与城市共融共生,以乡村为亮点,推进具有岭南特色的宜居城乡建设。突破乡村资源、风貌、政策、治理模式、规划技术的局限性,触及城乡二元结构症结的根源,为湾区乡村发展提供特色化发展策略,科学把握不同发展阶段的重点,围绕从提炼乡村特色到建设特色乡村再到构建乡村特区的发展路径,培育乡村发展新动能,促进湾区乡村在城乡融合的发展格局中发挥重要作用。
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