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<section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-tools="gulangu" data-id="86456"><section style="margin: 5px auto;"><section data-tools="gulangu" data-id="86456"><section style="margin: 5px auto;"><section style="height:1em;"><section style="height: 100%;width: 1.5em;float: left;border-top-width: 0.15em;border-top-style: solid;border-color: rgb(198, 198, 199);border-left-width: 0.15em;border-left-style: solid;box-sizing: border-box;"><br  /></section><section style="height: 100%;width: 1.5em;float: right;border-top-width: 0.15em;border-top-style: solid;border-color: rgb(198, 198, 199);border-right-width: 0.15em;border-right-style: solid;box-sizing: border-box;"><br  /></section></section><section style="margin: -0.9em 0.1em;padding: 0.8em;box-sizing: border-box;color: #835757;background-color: #f7f7f8;" data-bgless="lighten" data-bglessp="15%"><section style="color: #333333;font-size: 1em;line-height: 1.4;word-break: break-all;word-wrap: break-word;text-align: left;"><p><span style="font-size: 16px;font-family: 微软雅黑;">点击标题下“</span><span style="font-size: 16px;color: rgb(31, 73, 125);font-family: 微软雅黑;"></span><span style="font-size: 16px;font-family: 微软雅黑;">”，更多精彩内容不容错过。</span></p></section></section><section style="height: 1em;box-sizing: border-box;"><section style="height: 100%;width: 1.5em;float: left;border-bottom-width: 0.15em;border-bottom-style: solid;border-color: rgb(198, 198, 199);border-left-width: 0.15em;border-left-style: solid;box-sizing: border-box;"><br  /></section><section style="height: 100%;width: 1.5em;float: right;border-bottom-width: 0.15em;border-bottom-style: solid;border-color: rgb(198, 198, 199);border-right-width: 0.15em;border-right-style: solid;box-sizing: border-box;"><br  /></section></section></section></section><section data-role="paragraph"><p style="text-align: center;"><img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-backh="281" data-backw="575" data-ratio="0.490625" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmIibv97cPGnoFZwNlVQo4qG67sxg2CKYp8OlNraC92WP6ZSfw5QK8kufGu44u1TO8WYpw7bCjMyQ1Kg/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="640" style="width: 100%;height: auto;"  /></p></section></section></section></section><section data-tools="gulangu" data-id="85835" style="white-space: normal;"><table><tbody><tr><td valign="middle" align="center" width="80" style="margin: 5px 10px;border-color: rgb(79, 129, 189);word-break: break-all;color: rgb(254, 254, 254);background-color: rgb(79, 129, 189);"><span style="font-size: 20px;"><strong><span style="color: rgb(255, 255, 255);">作者</span></strong><strong><span style="color: rgb(255, 255, 255);">简介</span></strong></span></td><td valign="middle" align="left" width="451" style="padding-top: 10px;padding-bottom: 10px;border-color: rgb(79, 129, 189);word-break: break-all;"><section style="color: rgb(115, 115, 115);font-size: 15.454545021057129px;line-height: 21.81818199157715px;max-width: 100%;min-height: 1em;text-indent: 0em;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;"><span style="max-width: 100%;line-height: 1.6;color: rgb(0, 0, 0);box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;"><strong>卜昌芬  </strong>厦门市城市规划设计研究院空间资源综合开发所 高级工程师</span></section></td></tr></tbody></table></section><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-role="outer" label="Powered by gulangu"><section data-tools="gulangu" data-id="85433"><section style="margin: 5px 2px;padding: 20px 10px;border-width: 1px;border-style: dashed;border-color: rgb(220, 216, 217);background-color: rgb(239, 239, 237);box-shadow: rgb(200, 200, 200) 0px 0px 4px;box-sizing: border-box;"><section style="text-indent: 2em;"><strong style="color: rgb(23, 81, 171);white-space: normal;">文章已发表于《福建建筑》2019年4月刊。</strong></section><section style="text-indent: 2em;"><strong style="color: rgb(23, 81, 171);white-space: normal;">摘    要：</strong><span style="line-height: 1.6;text-indent: 34px;">轨道交通投资巨大，建设资金的顺利筹得是其能按计划建设运营的重要保证。</span><span style="line-height: 1.6;text-indent: 34px;">各城市在轨道交通投融资领域均作了较多有益的探索，厦门市也做了多年的研究实践.本文剖析轨道交通投融资平衡用地的产生机制，总结其它城市经验，并结合厦门市轨道交通投融资平衡用地规划编制实践，梳理平衡用地规划历程和划定思路，剖析此投融资方式所存在的问题，提出笔者关于轨道投融资平衡用地规划的思考和建议，以期为厦门后续轨道交通建设和其它城市提供参考和借鉴。</span></section><section style="text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;text-indent: 34px;"></span></section><section style="text-indent: 2em;"><strong style="color: rgb(23, 81, 171);white-space: normal;">关键词：</strong>轨道交通；投融资平衡用地；厦门规划实践</section></section></section></section></section><p><br  /></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" style="display: inline-block;border-width: 2px;border-style: solid;border-color: rgb(127, 127, 127);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p><strong><span style="font-size: 20px;">1</span></strong></p></section><section style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);line-height: 2.5em;"><strong><span style="font-size: 20px;"><strong style="font-size: 18px;"><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 32px;">引   言</span></strong></span></strong></p></section></section></section></section><section style="margin-top: 15px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;">轨道交通建设是城市投资最大的基础设施项目之一，纵观国内外相关城市案例，绝大部分城市的轨道交通建设负债累累，不仅建设资金无法保障，运营期亏损也是逐年递增。</span></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">为了轨道交通融资，同时促进沿线土地开发与轨道交通良性互动，各个城市均制定了相关策略，尽可能将沿线土地控制起来，或与轨道站点捆绑开发，或作为轨道交通投融资基础。但由于政策缺失、经验不足等原因，除了香港、深圳相对成功外，大部分城市尚处于摸索之中。厦门市政府在借鉴先进城市经验的基础上，提出将沿线土地优先作为轨道交通安置、投融资等相关用途，并为每一条线路编制投融资平衡用地收储实施规划，划定平衡用地范围，测算预期收益，规划控制，逐步收储。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">本文试图结合项目编制的过程，探究平衡用地划定的方法，提出存在的问题和建议。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;"><br  /></span></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" style="display: inline-block;border-width: 2px;border-style: solid;border-color: rgb(127, 127, 127);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p><strong><span style="font-size: 20px;">2</span></strong></p></section><section style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);line-height: 2.5em;"><strong><span style="font-size: 20px;"><strong style="color: rgb(255, 255, 255);font-size: 18px;"><span style="line-height: 22.727272033691406px;text-indent: 32px;"><strong style="text-indent: 34px;">投融资平衡用地的产生机制</strong></span></strong></span></strong></p></section></section></section></section><section style="margin-top: 15px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="text-indent: 34px;font-size: 16px;">投融资平衡用地的实质是为了土地出让金专款专用（针对具体公共基础设施项目），划定范围一般是拟融资项目的周边区域。产生机制实质为公共基础设施项目的溢价回收。公共基础设施项目需要大量的建设资金投入，地方财政收入远远满足不了城市各项设施的建设投资需求。同时，公共基础设施的建设将带来沿线土地和物业升值，土地出让金、租金大幅增加，生活更加便利。为了城市的可持续发展，应对设施建设产生的外部效益进行回收，对周边可开发改造土地尽早控制，通过土地出让获取资金，用于补贴公共基础设施建设投资和运营，此种用地即投融资平衡用地。除此之外，对周边用地的控制还有利于优化沿线原有土地利用，推动沿线产业升级和功能提升，同时结合出让计划和开发时序的制定，保障公共基础设施建成后的客流。</span></section><p style="text-align: center;"><img class="rich_pages" data-backh="251" data-backw="575" data-ratio="0.43585077343039125" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmIibv97cPGnoFZwNlVQo4qG67JEQgianeCCFv2C5IJdOLm1Iy3XZpefian9Sgn5pibDv0WsEPEcXwD2DEg/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="1099" style="width: 100%;height: auto;"  /></p><p style="text-align: center;"><span style="text-indent: 2em;text-align: justify;font-size: 14px;">图1 轨道交通平衡用地产生机制</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;text-indent: 34px;">投融资平衡用地规划是结合项目投融资需求和用地开发潜力，划定投融资平衡用地范围，并评估平衡情况，为项目投融资相关决策提供依据。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><br  /></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" style="display: inline-block;border-width: 2px;border-style: solid;border-color: rgb(127, 127, 127);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p><strong><span style="font-size: 20px;">3</span></strong></p></section><section style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);line-height: 2.5em;"><strong><span style="font-size: 20px;">其他城市轨道交通投融资模式</span></strong></p></section></section></section></section><section style="margin-top: 15px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><strong><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;">3.1 香港“地铁+物业”模式</span></strong></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="text-indent: 34px;font-size: 16px;">香港是少有的地铁可以盈利的城市之一，其“地铁+物业”模式更是得到国内大多数地铁城市争相模仿。香港模式的主要特点：一是地铁公司扮演集地铁建设运营、开发商和土地供应者的多重角色，港铁公司在地铁规划初期即与政府谈判，以尚无地铁时的较低地价获得沿线土地的开发权，在地铁建设或开通之后或合作或独立开发以获得土地增值收益；二是港铁公司通过谈判获得了拟开发土地及周边的规划权，可统筹处理地铁及周边开发项目在定位、规划、设计、建设和管理等方面的衔接配合问题，同时可以适时调整开发时序，决定何时将开发项目推向市场，既可以保证土地利用最终符合使用公共交通的要求，并可视市场条件决定土地的招商计划，使土地价值能够最大化；三是上盖物业高效的综合开发，使得地铁建设和周边城市空间的紧凑安排，形成了便捷、舒适宜人的环境，稳定了地铁的大规模客流，取得了较好的综合效益</span><span style="font-family: 微软雅黑, sans-serif;vertical-align: super;line-height: 1.6;font-size: 12px;">[1]</span><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;">。</span></p><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;margin-top: 15px;"><span style="font-size: 16px;"><strong>3.2 深圳“土地作价出资”模式</strong></span></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="text-indent: 34px;font-size: 16px;">深圳市于2013年5月13日颁布了《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》。为解决轨道交通三期工程建设资金筹措问题，政府将地铁上盖物业项目用地使用权作价后作为资本金注入地铁公司。虽然国家政策层面尚无可据以操作的规定，但深圳的探索和创新被国土资源部土地利用司调研组所关注和肯定，也为轨道交通建设融资提供了新思路。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><br  /></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" style="display: inline-block;border-width: 2px;border-style: solid;border-color: rgb(127, 127, 127);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p><strong><span style="font-size: 20px;">4</span></strong></p></section><section style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);line-height: 2.5em;"><span style="font-size: 20px;"><strong><span style="line-height: 25px;text-indent: 34px;">厦门轨道交通投融资平衡用地规划编制历程</span></strong></span></p></section></section></section></section><section style="margin-top: 15px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;">厦门市重大项目开发建设一般采用划定平衡用地的办法，如新城建设、高铁、轨道交通、机场、火车站、四环八射快速路网等等，平衡名目多样，平衡需求较大。</span></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">2013年，厦门市政府出台《厦门市轨道交通规划管理办法》，明确提出：“第十八条　市规划行政主管部门根据轨道交通综合开发规划以车站为核心500米半径划定轨道交通影响范围，并覆盖线路全线及车辆基地。轨道交通影响范围内的用地开发应贯彻“交通导向发展模式（TOD）”开发理念，提倡功能混合使用，合理确定开发强度，提高土地利用率，充分发挥轨道交通与城市功能综合效益。轨道交通影响范围内可开发改造用地应统筹纳入市政府收储计划，并优先考虑作为轨道交通建设投融资和安置房建设用地。”通过规范性文件，明确了轨道交通沿线土地收储的主体和目的。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;text-align: left;"><span style="font-size: 16px;">自2010年轨道交通1号线始，厦门即开始轨道交通投融资平衡用地的相关研究，至今主要经历了三个阶段：（1）2010-2012年，结合综合开发规划开展近期拟建轨道线网投融资平衡用地选址。（2）2013-2017年，规划及收储主体明确为市土总，近期拟建设的每条轨道线路均独立开展投融资平衡用地规划。（3）2017-2019年，近期拟建设的多条轨道线路投融资平衡统筹考虑。</span></p><p style="text-align: center;"><img class="rich_pages" data-backh="272" data-backw="575" data-ratio="0.47301798800799466" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmIibv97cPGnoFZwNlVQo4qG67ypHjqvKzd5BjFUtr0XX1jw01icp5hGWujx0wqiakLQkgcibjdtrZDWQJQ/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="1501" style="width: 100%;height: auto;"  /></p><section style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 0em;text-align: center;"><span style="font-size: 14px;">图2 厦门轨道交通投融资平衡用地规划编制历程</span><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;text-align: justify;"> </span></section><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;margin-top: 15px;"><strong><span style="font-size: 16px;">4.1 第一阶段：结合轨道交通综合开发规划的平衡用地选择——近期线网站点用地收储规划</span></strong></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">该项目由市地铁办于2011年3月委托，历时1年完成，为《轨道交通建设规划》配套规划专题之一，规划范围包括近期规划建设的轨道交通1号线及支线、轨道交通2号线、轨道交通3号线以及计划由BRT升级改造的轨道交通4号线及支线站点周边用地（1-2公里）。该项目参照项目策划深度，主要依据轨道交通与周边土地开发联动的相关理论，针对规划范围内的可收储改造用地进行梳理，用于轨道交通建设资金和运营平衡。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">该规划的编制过程中，收储主体由多样化（轨道集团、市、区）逐渐明确为以轨道集团为主牵头，市土总、区、指挥部相关部门密切配合。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">规划成果与同期编制的1号线综合开发规划互动，主要规划对象为与轨道交通工程密切相关的用地，直接相关用地（线路穿越和站点上盖）作为轨道上盖综合开发用地，其收益用于轨道交通后期运营补亏，距离轨道工程较远的地块则作为轨道交通建设投资的平衡用地。</span></p><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;margin-top: 15px;"><strong><span style="font-size: 16px;">4.2 第二阶段：市土总为主体，单条线投融资平衡用地规划</span></strong></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">由于轨道集团缺乏土地储备和一级开发的相关经验，市政府明确由市土总为主体，负责轨道投融资平衡用地规划和收储的相关工作。经过市土总的测算，综合开发规划和近期线网站点用地收储规划梳理出的拟收储用地无法平衡拟建轨道交通1号线的建设投资。为了更加系统的梳理1号线沿线用地并满足轨道交通1号线平衡需求，市土总委托开展《厦门轨道交通1号线沿线用地收储实施规划》。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">为了尽可能回收轨道交通建设的外部效益，规划制定以下原则：</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><strong><span style="font-size: 16px;">1、“能收尽收”原则：</span></strong><span style="font-size: 16px;">将轨道交通沿线（1-2公里）的可储备用地尽量纳入，包括收出难度较大拟中远期开发的地块，甚至将部分具备近期收储条件但位于站点影响范围外的地块也纳入。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><strong><span style="font-size: 16px;">2、收储重点：</span></strong><span style="font-size: 16px;">存量用地重点选择工业和仓储用地。轨道交通沿线的这类用地未来功能更新改造的可能性较大，政府应尽早将改造开发权控制在手中，才能将轨道交通产生的土地升值反哺轨道建设。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><strong><span style="font-size: 16px;">3、统一规划，分期收储：</span></strong><span style="font-size: 16px;">对拟储备的用地分近远期，统一入库规划管理部门进行控制，规划用于平衡的经营性用地原则上不再新批划拨类项目。确因规划需要调整的，应遵循收益平衡原则进行置换。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">规划编制历经1年，获得了市政府批复，市土总为主体即开展收储工作。同时，市土总继续分别委托了2、3、4、6号线的平衡用地规划编制，其中2、3号线规划已到了拟上报市政府批复阶段。</span></p><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;margin-top: 15px;"><strong><span style="font-size: 16px;">4.3 第三阶段：近期建设多条线路统筹平衡</span></strong></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">由于平衡用地的划定涉及各区、新城指挥部、各部门的利益权衡，规划编制战线较长（历时2-4年），协调会议众多，原划定的平衡用地因尚未批复不断遭遇被批租和出让的尴尬，逐渐无法平衡相应的轨道线路建设投资。于是，市政府相关会议明确除了1号线外的近期建设线路（2、3、4、6号线）的平衡作为整体统筹考虑。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">4条线路的综合平衡也同样经历了各区和部门争论不休到平衡用地划定思路逐渐明晰的过程。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">初期的思路仍然是在轨道沿线影响范围（1公里）内根据土地批租和现状使用情况，选址近期可出让经营性用地作为平衡用地。部分选址与各区拟出让计划、开发建设意向相冲突，部分已收储用地涉及市区收储成本的分摊问题等，各区反馈意见较多，可尽快实现收益的平衡用地选择范围较小，而轨道交通需平衡的资金量巨大，平衡问题依然无法解决。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">相关部门讨论后，明确转变思路，即对全市用地进行全盘梳理，摸清家底，对各区未来可出让经营性用地进行统计和分析，再结合城市规划、开发时序、重大项目布局、土地批租、土地现状用途等对收储难度和收益进行评估，对可出让经营性用地进行分类，提出平衡用地备选库并开展收益测算，以此成果再次征求各区意见后上报市政府明确思路。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">市土总和各区按照市政府明确的选址原则，结合收益测算结果，从平衡用地备选库中选择征拆难度相对较小、地块开发收益相对较高的用地作为轨道交通平衡用地。</span></p><p style="text-align: center;"><img class="rich_pages" data-backh="429" data-backw="575" data-ratio="0.7477820025348543" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmIibv97cPGnoFZwNlVQo4qG67nuVFOvMxUadm0Blc88ibmkVicibUUC5x4oH6IWR4YPfy7mg22JOSU2GYA/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="789" style="width: 100%;height: auto;"  /></p><section style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-align: center;text-indent: 0em;"><span style="font-size: 14px;">图3 轨道交通投融资平衡用地划定思路</span></section><section style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-align: center;text-indent: 0em;"><span style="font-size: 14px;"><br  /></span></section><p style="text-align: center;"><img class="rich_pages" data-backh="647" data-backw="575" data-ratio="1.1244239631336406" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmIibv97cPGnoFZwNlVQo4qG6745eJSxCWVTNbibIBbzbx50zjESEzDKeNPCtrsicRgliaicwpM0AgvicUPIQ/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="651" style="width: 100%;height: auto;"  /></p><section style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-align: center;text-indent: 0em;"><span style="font-size: 14px;">图4 轨道交通投融资平衡用地划定流程</span></section><p style="margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;text-indent: 34px;">转变后的平衡用地规划思路为全市和各区明确了未来城市可开发空间，同时给平衡用地的划定提供了更大的选择范围，有利于市区项目的综合统筹，也为市政府招商决策提供依据。</span></p><p style="margin-top: 5px;margin-bottom: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><br  /></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" style="display: inline-block;border-width: 2px;border-style: solid;border-color: rgb(127, 127, 127);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p><strong><span style="font-size: 20px;">5</span></strong></p></section><section style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);line-height: 2.5em;"><strong><span style="font-size: 20px;">问题与思考</span></strong></p></section></section></section></section><p style="margin-top: 15px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><strong style="text-indent: 2em;line-height: 1.6;"><span style="font-size: 16px;">5.1 平衡用地的划定遭遇各方阻力</span></strong></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">平衡用地是为了特定项目的投资而划定的，必然涉及多方利益。由于市区两级财政体系的存在，各区需要留存部分用地，未来出让金作为区级公共设施建设资金的来源；企业用地不愿被收储，加快申请改造；各类特别用途区申请划定（新城开发区、工业园区等），安置用地、村庄发展用地选址等。平衡用地的划定遭遇多重阻力！</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">通过研究分析，笔者提出以下建议：涉及轨道交通沿线近期拟挂牌用地，建议明确出让收益以一定比例纳入轨道交通建设专项资金，同时这类用地开发应优先满足轨道交通建设要求，与轨道工程做好衔接；涉及已批三旧改造用地，建议将轨道交通升值因素在土地协议出让价中体现，升值部分纳入轨道交通专项资金，其中涉及轨道交通换乘及配套设施预留的条件应作为土地出让图则的条款之一。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><strong><span style="font-size: 16px;">5.2 平衡用地收储工作困难重重</span></strong></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">平衡用地作用的实现依赖于收储和最终出让，按照厦门的政策和工作机制，轨道交通平衡用地收储工作由市土总委托各区实施，收储工作列入各区年度工作计划，并建立对各区和市区属国企的正向激励与反向制约机制，以此保障收储工作的实施。因此，各区压力巨大，政绩考核，财政压力一层一层往下传达。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">收储方案的制定也是一项极其复杂的工作，需要根据不同收储对象分别制定不同的方案和策略。2015年12月，根据市政府的要求，市财政召集国土、规划、市土总等部门进行为期两天的收储专题会议，讨论轨道交通平衡用地收储办法。提出优先采用直接征收的方式，若无法征收，则采用协议收储的方式，协议不成的待土地批租期限到期后收回。在实际收储工作中，常常遇到许多意想不到的困难，同时为了控制成本，不能推高现行土地房屋征收补偿标准，导致与被收储人谈判失败，许多收储项目较难推进。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">目前，轨道交通1号线划定的近期收储用地，市土总已办理用地手续并同步启动土地房屋收储工作。结合拟收储土地的地类，制定了三种征收方式：涉及集体土地的，由土总委托区级政府实施征收工作；涉及国有土地上住宅及非住宅拆迁的，以旧城改造名义办理用地手续及发布拆迁公告；涉及省、市、区级国有企业拆迁的，以协议收储方式实施收储。</span></p><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;margin-top: 15px;"><strong><span style="font-size: 16px;">5.3 平衡用地的征收期限较长，需要先行控制</span></strong></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">市政府批复后的轨道交通平衡用地，由市土总办理用地手续，并适时启动收储。尚未启动前期程序的用地纳入规划用地管理系统先行控制，不再批准自行改造，确因公共利益需要调整规划用途的，遵循收益平衡原则调入调出。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">城管部门应加大监控和执法力度，及时查处违法建设、违法自行改造等，及早控制拆迁成本和难度。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">市土总和各区应尽早介入，对于平衡用地上的出租及时清理，到期不再续租，对于长租商户应协调缩短租期。</span></p><section style="white-space: normal;text-indent: 2em;margin-top: 15px;"><strong><span style="font-size: 16px;">5.4 平衡用地的收益变现问题</span></strong></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="text-indent: 34px;font-size: 16px;">平衡用地划定后，需要收储和出让才能转化为收益，才能实现平衡用地的真正价值。而收储成本和难度的逐年增加，政府土地出让计划的时序安排等因素，都使得平衡用地的收益变现需要较长的周期，轨道建设资金在较长的一段时间内仍旧需要财政先行垫付或银团贷款。同时，随着房地产市场的波动，加上政府对土地出让进度的调控，平衡用地出让收益处于动态变化中，也带来平衡状况的变化。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><br  /></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" style="display: inline-block;border-width: 2px;border-style: solid;border-color: rgb(127, 127, 127);box-sizing: border-box;"><section style="margin-right: 15px;margin-left: 15px;display: inline-block;"><p><strong><span style="font-size: 20px;">6</span></strong></p></section><section style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);line-height: 2.5em;"><strong><span style="font-size: 20px;">结   语</span></strong></p></section></section></section></section><section style="margin-top: 15px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><strong style="text-indent: 2em;line-height: 1.6;"><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;">6.1 开展全市土地储备专项规划，摸清土地潜力</span></strong></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="text-indent: 34px;font-size: 16px;">投融资平衡用地规划是为重大项目建设筹集资金，减轻财政压力，本质依然是土地财政，为了对全市未来土地开发利用进行全盘规划，建议开展土地储备专项规划，摸清土地潜力，制定开发时序和年度土地出让计划；开发时序的制定与轨道交通等重大项目的建设时序结合，以尽快实现对重大公共基础设施外部效益的回收。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><strong><span style="font-size: 16px;">6.2 明确投融资机制，拓展投融资渠道</span></strong></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">由于土地市场受政策影响较大，划定平衡用地的融资途径带有相应的风险，应逐步走向多元化融资渠道。除了政府财政拨款，可综合采用轨道交通沿线土地出让金专库、沿线税收专库、银团贷款、发行企业债等多种方式融资</span><span style="font-family: 微软雅黑, sans-serif;vertical-align: super;font-size: 12px;line-height: 1.6;">[2]</span><span style="font-size: 16px;text-indent: 2em;line-height: 1.6;">。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><span style="font-size: 16px;">针对轨道交通沿线土地出让金专库的投融资方式，建议市政府明确财政分配机制，从土地出让金中提取一定比例纳入轨道交通建设专项资金。根据拟收储土地所获得外部效益的情况（可量化为与轨道的距离关系），提取比例可设定多种，比如轨道沿线500米以内土地提取出让净收益的100%，轨道沿线500-1000米内土地提取80%，其它外围土地视情况确定提取比例等，即利用轨道交通越便利，提取比例越大。</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;"><br  /></p><section data-role="outer" label="Powered by gulangu" style="white-space: normal;font-size: 16px;"><section data-tools="gulangu" data-id="85670"><section data-bcless="darken" style="display: inline-block;border-width: 2px;border-style: solid;border-color: rgb(127, 127, 127);box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;background-color: rgb(79, 129, 189);box-sizing: border-box;"><p data-brushtype="text" style="padding: 5px 10px;color: rgb(254, 254, 254);line-height: 2.5em;"><strong><span style="font-size: 20px;">参考文献</span></strong></p></section></section></section></section><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;text-align: left;"><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;">[1]  邓伟骥，魏晓云等.面向土地使用的轨道交通规划研究—以厦门实践为例[M].中国建筑工业出版社，2017：</span><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;">115-117</span></p><p style="margin-top: 5px;white-space: normal;text-indent: 2em;text-align: left;"><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;">[2]  王文格.厦门市轨道交通投融资实践探索[J].厦门城市职业学院学报，2018，（2）：</span><span style="font-size: 16px;line-height: 1.6;">73-77</span></p><p style="margin-top: 15px;text-indent: 0em;white-space: normal;"><span style="color: rgb(23, 81, 171);"><strong>【资料来源：</strong><strong>文章作者供稿】</strong></span></p><p style="margin-top: 15px;text-indent: 0em;white-space: normal;"><strong style=""><img data-backh="328" data-backw="575" data-before-oversubscription-url="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmI9Ie2NSWMDABWE0OlzgTSsoIA5UhmzJGEjM3K1Crc6Ttp5pE86U4DDrQFsJo3pY24mEVAdgzZuQcA/640?wx_fmt=png" data-ratio="0.571875" data-type="png" data-w="640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/wwjAB5BcmI9Ie2NSWMDABWE0OlzgTSsoIA5UhmzJGEjM3K1Crc6Ttp5pE86U4DDrQFsJo3pY24mEVAdgzZuQcA/640?wx_fmt=png" style="color: rgb(0, 0, 0);background-color: rgb(255, 255, 255);letter-spacing: 0.544px;line-height: 1.6;font-family: 微软雅黑;text-indent: 2em;widows: 1;text-align: center;width: 100%;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;visibility: visible !important;height: auto;"  /></strong></p><p><br  /></p>
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