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<section style="box-sizing: border-box;"><section style="font-size: 16px;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="width: 100%;border-bottom: 5px solid rgb(1, 135, 207);box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;vertical-align: bottom;margin-bottom: -5px;border-bottom: 5px solid rgb(169, 211, 214);min-width: 1em;text-align: center;font-size: 19px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;"><section style="box-sizing: border-box;"><strong>1</strong></section></section><section style="display: inline-block;vertical-align: bottom;font-size: 19px;box-sizing: border-box;"><section style="box-sizing: border-box;"><strong>研究背景</strong></section></section></section></section><section powered-by="gulangu" style="font-size: 16px;"><p><br  /></p><p>在新型城镇化背景下，发达地区土地开发模式已从增量建设逐渐转向存量用地再开发。随着空间治理和治理能力现代化上升为国家战略，存量建设用地治理的重要性日益凸显。我国发达地区尤其是特大城市可开发建设用地资源日益紧缺，城市发展呈现出从“增量扩张”向“存量挖潜”转型的趋势。自2014年以来上海成为全国首个全面推进城市开发边界外存量建设用地减量化的试点，试图通过对开发边界外低效工矿仓储用地和宅基地的减量化，将减量后节余的土地指标转移到城市开发边界内，进而达到推进外围地区建设用地的“减量”和整体用地效率的“增效”，以破解土地资源紧约束的压力。</p></section><section style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="font-size: 16px;text-align: center;box-sizing: border-box;"><br  /></section><p style="font-size: 16px;text-align: center;"><img class="rich_pages js_insertlocalimg" data-ratio="1.3457446808510638" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/E4LhH9HickWDaVuf9zhAgxiaAXnGtWqwXC1hlmwqtveOk5eyWn6sWDr0csDpvDib7Jf8bJD8xx6s630yAVBMcFVeA/640?wx_fmt=png" data-type="png" data-w="564" style=""  /></p><section style="font-size: 16px;text-align: center;box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 12px;">图1 上海市集建区外宅基地及工矿仓储用地分布（2014年）</span></section><section style="text-align: center;box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 12px;">资料来源：上海市城市规划设计研究院<br  /></span></section><section style="font-size: 16px;text-align: center;box-sizing: border-box;"><br  /></section></section><section style="font-size: 16px;margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="width: 100%;border-bottom: 5px solid rgb(1, 135, 207);box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;vertical-align: bottom;margin-bottom: -5px;border-bottom: 5px solid rgb(169, 211, 214);min-width: 1em;text-align: center;font-size: 19px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong>2</strong></p></section><section style="display: inline-block;vertical-align: bottom;font-size: 19px;box-sizing: border-box;"><section style="box-sizing: border-box;"><strong>三种治理模式</strong></section></section></section></section><section style="font-size: 16px;line-height: 1.5;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p><br  /></p><p>减量化的本质是打破或改变了原有的土地利益分配格局，形成了多个主体关于土地利益的矛盾冲突。尤其是高层级政府与地方政府、镇政府、村集体、农民之间的土地利益矛盾，这也决定了不同的减量化治理模式。研究以上海减量化的政策实施为背景，研究了在减量化过程中农村工业工业用地和宅基地治理的实施进展、问题与矛盾，在相关案例研究的基础上，提出相应的政策建议。在具体研究层面，按照减量化遇到的主要难题和矛盾，本研究发现在区位不同地区，减量化实践有着不同的模式，分别为发达地区、远郊区、近郊区这三种模式（表1）。</p><p style="box-sizing: border-box;"><br style="box-sizing: border-box;"  /></p><p style="text-align: center;box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: 14px;box-sizing: border-box;">表1 不同地区的减量化实践</span></strong></p></section><section style="font-size: 16px;height: auto;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="min-height: 40px;box-sizing: border-box;"><section style="width: 100%;margin-right: auto;margin-bottom: -10px;margin-left: auto;box-sizing: border-box;"><table><tbody style="box-sizing: border-box;"><tr opera-tn-ra-comp="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:0" style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:0.td@@0" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="63"><section style="margin: 5px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="padding-right: 5px;padding-left: 5px;font-size: 12px;box-sizing: border-box;"><p style="text-align: center;white-space: normal;box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">地区类型</strong></p></section></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:0.td@@1" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="NaN"><section style="margin: 5px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="text-align: center;padding-right: 5px;padding-left: 5px;font-size: 12px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">治理结构</strong></p></section></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:0.td@@2" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="25.0000%"><section style="margin: 5px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="text-align: center;padding-right: 5px;padding-left: 5px;font-size: 12px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">空间治理特征</strong></p></section></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:0.td@@3" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="33.0000%"><section style="font-size: 12px;text-align: center;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">土地利益重构</strong></p></section></td></tr><tr opera-tn-ra-comp="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:1" style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:1.td@@0" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="63"><section style="margin: 5px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="padding-right: 5px;padding-left: 5px;font-size: 12px;box-sizing: border-box;"><p style="text-align: center;white-space: normal;box-sizing: border-box;">发达地区</p></section></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:1.td@@1" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="NaN"><section style="margin: 5px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="text-align: center;padding-right: 5px;padding-left: 5px;font-size: 12px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;">采取行政力量的方式推动；高层级政府主导</p></section></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:1.td@@2" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="25.0000%"><section style="margin: 5px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="padding-right: 5px;padding-left: 5px;font-size: 12px;box-sizing: border-box;"><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">从开始的基层拒绝执行减量化到后来的行政推动</p></section></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:1.td@@3" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="33.0000%"><section style="font-size: 12px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="text-align: center;box-sizing: border-box;">农民不动产财富极大提高；村集体和企业利益受影响</p></section></td></tr><tr opera-tn-ra-comp="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:2" style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:2.td@@0" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="63"><section style="font-size: 12px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="text-align: center;box-sizing: border-box;">远<span style="box-sizing: border-box;">郊</span><span style="box-sizing: border-box;">区</span></p></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:2.td@@1" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="NaN"><section style="margin: 5px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="text-align: center;padding-right: 5px;padding-left: 5px;font-size: 12px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;">国家向地方政府分权；镇政府主导   </p></section></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:2.td@@2" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="25.0000%"><section style="font-size: 12px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="text-align: center;white-space: normal;box-sizing: border-box;">农民集中安置、地方政府和基层政府的非正式行为</p></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:2.td@@3" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="33.0000%"><section style="font-size: 12px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="text-align: center;white-space: normal;box-sizing: border-box;">区政府获得土地指标；镇政府获得指标费和村的土地控制权；村集体和企业利益受影响</p></section></td></tr><tr opera-tn-ra-comp="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:3" style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:3.td@@0" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="63"><section style="font-size: 12px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="text-align: center;box-sizing: border-box;">近<span style="box-sizing: border-box;">郊</span><span style="box-sizing: border-box;">区</span></p></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:3.td@@1" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="NaN"><section style="margin: 5px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="text-align: center;padding-right: 5px;padding-left: 5px;font-size: 12px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;">国家向基层和市场分权；镇政府主导；市场积极参与</p></section></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:3.td@@2" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="25.0000%"><section style="font-size: 12px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="text-align: center;box-sizing: border-box;">农民集中安置、企业被减量化</p></section></td><td colspan="1" rowspan="1" opera-tn-ra-cell="_$.pages:0.layers:0.comps:6.classicTable1:3.td@@3" style="border-color: rgb(62, 62, 62);border-radius: 0px;box-sizing: border-box;padding: 0px;" width="33.0000%"><section style="font-size: 12px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="text-align: center;white-space: normal;box-sizing: border-box;">镇政府、农民和市场共同分享了土地利益</p></section></td></tr></tbody></table></section></section></section><section style="font-size: 16px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br style="box-sizing: border-box;"  /></p></section><section style="font-size: 16px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;"><section style="width: 100%;border-bottom: 5px solid rgb(1, 135, 207);box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;vertical-align: bottom;margin-bottom: -5px;border-bottom: 5px solid rgb(169, 211, 214);min-width: 1em;text-align: center;font-size: 19px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">3</strong></p></section><section style="display: inline-block;vertical-align: bottom;font-size: 19px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">研究发现</strong></p></section></section></section></section><section style="line-height: 1.5;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="font-size: 14px;"><br  /></p><p style="font-size: 14px;"><strong><span style="font-size: 16px;">3.1区域内部镇际发展分化</span></strong><span style="font-size: 16px;"></span></p><p style=""><br  /></p><p style=""><span style="font-size: 16px;">减量化导致了区域内镇与镇之间的发展差距越来越大。减量化的背后是集建区的配额管理制度。发达地区获得了更多的集建区配额。而远郊区被规划为生态保护用地与耕地保护区，被剥夺了土地的开发权。由于缺乏土地发展权转移的制度设计，导致远郊区乡镇为区域生态环境做出了贡献，但却没有获得相应的补偿。发达地区获得了绝大多数的规划发展空间，但却没有对应地为区域生态做出转移支付，减量化治理却更是进一步加剧了这种分化。尤其是减量化中的农民只能在本镇安置，由于发达地区和远郊区的区位差距，农民获得的安置房的市场价值悬殊过大。这为后期的社会矛盾和冲突埋下了重大隐患。</span></p><p style="font-size: 14px;"><br  /></p><p style="font-size: 14px;text-indent: 2em;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p><strong><span style="font-size: 16px;">3.2指标交易的非市场化阻碍了减量化推进</span><span style="font-size: 16px;"></span></strong></p><p><span style="font-size: 16px;"><br  /></span></p><p><span style="font-size: 16px;">减量化制度设计的另一缺陷在于减量化指标交易采用行政化定价而非市场化交易。</span><span style="font-size: 16px;">地方政府希望通过这种制度设计，一方面推动远郊区的减量化能顺利推进并“制造出”更多的指标。</span><span style="font-size: 16px;">另一方面，希望将土地指标用于发达地区的开发建设。</span><span style="font-size: 16px;">此外，区政府还希望通过控制土地指标来配置土地资源。</span><span style="font-size: 16px;">而市场化的交易方式或提高指标价格的举措，将导致指标价格偏离真实的供需关系，尤其是阻碍了指标输出地推进减量化的动力，这样也从根本上导致了减量化难以为继。</span></p><p style="font-size: 14px;text-indent: 2em;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p><strong><span style="font-size: 16px;">3.3基层的弱化与治理内卷化</span></strong></p><p><strong><span style="font-size: 16px;"><br  /></span></strong></p><p><span style="font-size: 16px;">减量化对基层社区、村庄而言最大的冲击在于对集体产业用地的冲击以及村集体的弱化，这就进一步导致基层力量的弱化以及乡镇基层政府治理内卷化。</span><span style="font-size: 16px;">农村地区的“去工业化”使得基层组织的弱化，村民也失去了稳定的就业和村集体提供的福利和保障。</span><span style="font-size: 16px;">相反，现在他们不得不只身面对市场竞争，尤其是远郊地区的无技术特长和年龄较大的农民，减量化使他们变成了改革中的“输家”。</span><span style="font-size: 16px;">尽管实现了一系列的改革，但却呈现出一种“没有发展的增长这一悖论现象”（黄宗智，2000）。</span><span style="font-size: 16px;">减量化也从土地利用这个侧面反映出基层政府运转进入了“锁定”状态，形成了特定的路径依赖，内部制度创新难以出现（赵树凯，2018）。</span><span style="font-size: 16px;">本该由村集体发展和提供公共服务的权责关系被上移到镇一级，这个背后反映出了根本问题：</span><span style="font-size: 16px;">随着国家财政资源的强大，出现了强化基层政府职能并以此来统管基层社会的趋势，这是一种退回旧体制、强化旧体制的行为（周雪光，2011）。</span><span style="font-size: 16px;">随着自上而下的国家资源的投入，乡镇政府的功能大大强化，但这一体制并没有进行相应的改革以适应社会新变化，仍驻足不前，其内在的问题并没有解决，只是在工业化和城市化带动下，资源的富足使得问题被暂时掩盖起来。</span></p><p style="font-size: 14px;box-sizing: border-box;"><br style="box-sizing: border-box;"  /></p></section><section style="font-size: 16px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;box-sizing: border-box;"><section style="width: 100%;border-bottom: 5px solid rgb(1, 135, 207);box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;vertical-align: bottom;margin-bottom: -5px;border-bottom: 5px solid rgb(169, 211, 214);min-width: 1em;text-align: center;font-size: 19px;padding-right: 5px;padding-left: 5px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><br style="box-sizing: border-box;"  /></p></section><section style="display: inline-block;vertical-align: bottom;font-size: 19px;box-sizing: border-box;"><p style="box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">参考文献</strong><br style="box-sizing: border-box;"  /></p></section></section></section></section><section style="font-size: 14px;line-height: 1.5;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><ol class="list-paddingleft-2" style=""><li><p style="box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;">Tian L, Guo X, Yin W. From Urban Sprawl to Land Consolidation in Suburban Shanghai Under the Backdrop of Increasing Versus Decreasing Balance Policy: A Perspective of Property Rights Transfer[J].Urban Studies, 2017, 54(4): 878-896.</span></p></li><li><p style="box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;">黄宗智. 长江三角洲小农家庭与乡村发展[M]. 中华书局, 2000.</span></p></li><li><p style="box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;">赵树凯. 乡镇治理与政府制度化[M]. 北京: 商务印书馆, 2018.</span></p></li><li><p style="box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;">周雪光,练宏.中国政府的治理模式:一个“控制权”理论[J].社会学研究,2012,27(5):69-93.</span></p></li><li><p style="box-sizing: border-box;"><span style="box-sizing: border-box;">周雪光. 改革过程中国家和社会双重建设的新挑战[N]. 中国经济时报,2011-07-22(006).</span></p></li></ol></section><section style="font-size: 16px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="text-align: center;box-sizing: border-box;"><br  /></section></section><section style="font-size: 16px;text-align: center;margin: 15px 0% 10px;transform: translate3d(3px, 0px, 0px);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="display: inline-block;width: 93%;vertical-align: top;border-style: solid;border-width: 1px;border-radius: 0px;border-color: rgba(48, 117, 153, 0.34);box-sizing: border-box;"><section style="margin: -5px 0% 4px;transform: translate3d(-5px, 0px, 0px);-webkit-transform: translate3d(-5px, 0px, 0px);-moz-transform: translate3d(-5px, 0px, 0px);-o-transform: translate3d(-5px, 0px, 0px);box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="display: inline-block;width: 100%;vertical-align: top;border-style: solid;border-width: 1px;border-radius: 0px;border-color: rgba(48, 117, 153, 0.34);box-sizing: border-box;"><section style="margin: 15px 0%;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="text-align: justify;font-size: 14px;color: rgb(95, 104, 117);line-height: 1.8;letter-spacing: 1.8px;padding-right: 15px;padding-left: 15px;box-sizing: border-box;"><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(1, 135, 207);box-sizing: border-box;"><strong style="box-sizing: border-box;">作者简介：</strong></span></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><span style="color: rgb(0, 0, 0);box-sizing: border-box;">郭旭（1989-），男，博士，浙江省杭州湾上虞经济技术开发区管委会副主任，上海同济城市规划设计研究院有限公司城乡统筹研究中心助理研究员。</span></p></section></section></section></section></section></section><section style="font-size: 14px;box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;">本文为上海同济城市规划设计研究院有限公司科研课题<strong style="box-sizing: border-box;">“减量化背景下上海农村集体建设用地治理研究：以松江区为例KY-2018-YB-A14”</strong>的部分成果。<br  /></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p><p style="white-space: normal;box-sizing: border-box;"><br  /></p></section></section><p style="text-align: center;"><img class="rich_pages" data-ratio="1.180354267310789" data-s="300,640" src="http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/E4LhH9HickWCfvoAPX8RME86J8MqUo8sWntPr4EO3oZ9l6TSw1WwnMkpyQzV9uy3pQTicSAMliaeOBdTx0z7Y7b3Q/640?wx_fmt=jpeg" data-type="jpeg" data-w="1242" style=""  /></p><p style="max-width: 100%;min-height: 1em;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important;"><br  /></p>
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