二是要从城市发展制度背景与模式问题上进行思考。当前国土空间规划体系建构过程中,需要特别重视、反思和回应过去改革开放四十年涉及空间治理制度上的三个问题:第一是对土地财政与房地产的过度依赖。土地财政与房地产依赖导致城市住宅用地开发容积率开发过高,居民住房改善的同时,生活质量下降,大量高层、超高层住宅成为社会未来沉重的社会负担。同时,大量工业用地低效、浪费使用,造成国土空间资源的配置不公平,无法实现高质量发展、高品质生活。第二是开发区体制与碎片化的城市空间发展模式。产业升级推动生产主体对城市空间需求的升级、以及新一代外来务工群体消费需求的变化,导致单一化开发园区模式的终结,如何兼顾规则与活力,成为城市快速扩张过程中面对碎片化城市空间的难题。第三是城市型政府治理区域与层级化资源配置。中国独有的城市型政府而非全域型政府、以及与之相应的层级化财政转移支付、土地指标划拨制度,导致发展资源过度集聚在中心城区,下辖县、乡镇难以平等地享受发展带来的成果。上述制度设计方面的问题不改变,就难以从根源上推动空间治理体系的现代化。
三是空间价值转换与规划理念的更新。过去,人们在空间价值上追求直接经济效益与利益的最大化,以及满足增长的物质主义到如今追求社会公平正义、文化和生态价值的守护与制造,这种转变是空间价值的回归。急风暴雨式的大城市疯狂扩张阶段对大多数城市而言已经结束,2035年版总规可能就是城市远景发展的稳定框架,需要抓住最后的机会,守护城市长久价值的“终极规划”。
四是空间供给多元化与空间组织、设计创新。一个好的规划是不是必然能导致一个好的城市发展?答案是否定的,城市规划不是影响城市最本质的因素,影响城市最根本的因素是城市治理。理解“需求”一定要关注两方面内容:影响城市竞争力的、高大上的需求,以及普通大众的需求。美好人居的前提是空间公平正义,要关注弱势群体的空间需求。基于城市发展的三个基本变化,空间供给出现多元化,主要体现在中等收入社会居民对美好生活的需求出现了转变,从单一转向多样化,从满足量转向追求品质,从相似性转向差异化,以及从物质转向非物质。对此,空间组织方式与规划设计也要做出转变创新。
五是国土空间规划要充分思考陆海统筹。珠三角、长三角及我国沿海地区要对标的不是某个湾区,而应该是美国西海岸,硅谷只是这个体系的产业化末端。沿海地区的国土空间规划应高度重视陆海统筹,为国家的海洋强国、科技强国战略打下坚实的基础。深圳、上海建设国家海洋中心城市的核心是城市功能与海洋战略的合理配置。建设海洋中心城市、海洋大国,港口资源配置不应该继续追求运输指标,不应该以集装箱与货运量来评价港口的地位与作用。总之,陆海统筹的核心是资源与功能的科学、合理评价与重新配置。要处理好城市与港口、海岸线、海岸带,城市与内陆、海洋两个扇面,发展和保护、运输和综合海洋功能多方面的统筹。
六是对国土空间规划编制方法的认识。要充分认识地域资源禀赋差异和发展阶段差异,认识地方资源禀赋特点,顺应地方发展规律,科学理性制定国土空间发展策略,合理配置国土空间资源要素。在双评价的基础上,应该推进城乡发展质量评估和国土空间资源绩效评估。“全域规划” 要求在省、市、县域范围内充分认识不同地区之间、城乡之间、城镇之间的发展差异和资源环境禀赋差异,采取差异化的发展策略、国土空间资源配置方法和规划管控手段;“全要素规划”,要求以“三调”为基础,摸清“山水林田湖草”、“城乡绿文服产”等各类空间要素家底,建立国土空间基础信息平台,实现各类空间管控要素精准落地。“多规合一” 要求政府各个部门充分协调,不同专业机构充分参与,充分吸收不同领域专家的智慧知识,运用大数据等新技术改进规划方法,提高规划编制水平。高质量发展、高品质生活的规划,要求广泛动员社会和公众参与规划编制,多方结合、社会协同,了解并满足居民美好生活和企业的发展。