作者:聂家荣(深圳市城市规划设计研究院)
岳 隽(深圳市城市规划设计研究院)
经过三十多年的快速发展,深圳取得了辉煌卓越的成就。然而,与繁华光鲜所对立的,是发展过程长期累积而成的诸多问题。如果不妥善有效地解决这些问题,它们很容易发酵变质,逐渐腐蚀甚至动摇深圳发展的基石。原特区外城市化土地历史遗留问题就是其中较为典型的一类。在深圳发展面临空间瓶颈时,这些约占全市建设用地总面积四分之一的土地,却陷入“用不好,不好用”的困局。究其原因各有说法,化解之道却集中于利益二字。去年出台的《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》(深规土〔2015〕721号)(以下简称《办法》)也是希望借此撬动这些用地。在深圳市近期启动的“拓展空间保障发展” 十大专项行动中,更是明确布置了土地整备利益统筹试点项目的任务目标。但是,好的政策框架和路径设计只是第一步,实践、总结、再实践则更为关键,也更加艰难。本文仅就土地整备利益统筹试点项目工作开展提出一些粗鄙之见,希望能为实际工作所用。
一、深圳土地整备利益统筹的要义
对于原特区外原农村集体土地,土地整备意味着空间格局效率的优化提升,土地产权关系的理顺,利益分配机制的重构,以及原村集体股份公司发展模式的转型。在此过程中,利益统筹试点项目是平台、是手段,更是对于具体运作路径和操作方法的探索创新和实践总结的过程。
特区外原农村集体土地的由来与类型
由来:2004年,深圳在原特区外全面推进城市化,并将原特区外的集体土地一次性转为国有。然而,实际管理过程中仍然存在二元化现象,部分土地仍然由原农村集体经济组织继受单位(原农村集体股份合作公司)实际占有和使用。
类型:由于历史原因,这些用地中既有通过各种方式合法取得的用地;也有合法外实际占用的土地,包括无任何用地手续但仍由原农村集体股份合作公司实际使用或由其私自转让的用地,以及没有确权的违法用地和违法建筑。
注:原特区外是指2010年深圳经济特区范围扩大前,属于深圳市但位于特区范围外的龙岗和宝安两区。
(一)原农村集体土地空间格局和效率的优化提升是最根本的目标。
在遭遇而立之年的彷徨之后,三十六岁的深圳起步迈入新一轮的发展期。在建成现代化、国际化、创新型城市的过程中,空间资源支撑必不可少,包括通过以存量用地为主的土地供应来支持重大产业项目、公共服务设施和城市基础设施项目的落地,以及现有建设用地的容量扩充、效率优化和品质提升。对于总量庞大的原农村集体土地而言,具备实现这种支撑的基本潜力和历史基础。结合城市发展的导向优化空间格局,调整用地方式,于其自身和城市都有大有裨益。
(二)原农村集体土地的产权合法化和分配机制再建是空间再开发的前提。
特区外原村集体实际使用的土地中,合法外占有的土地约占83%。这些用地包括由于各种历史原因通常没有任何用地手续、私自转让,或者没有确权的违法用地及建筑。对此类项目而言,利益统筹有两层目的,其一是对用地行为进行“收费”,使这些用地能够正常进入市场。其二是明确利益博弈边界和基本规则,以保障原行政村、原自然村、原村民内部,以及其它利益主体之间进行利益协调的过程和结果公正合理。
(三)原村集体股份公司发展转型是可能而非必须的结果。
促进原村集体股份公司的发展转型(也叫社区转型)是土地整备的目标之一。但是这个目标的达成依赖的不仅仅是土地整备工作,也并非是完成土地整备工作之后所顺理成章的结果。换而言之,土地整备更多地是为社区转型提供一个可能的方向,例如股份公司经营业态的多元化、合作模式的创新等等,而更多地内容则需要等待时机,顺应形势而动。
二、土地整备的实施推动在于区一级政府的发力
《办法》的出台搭建了全市土地整备利益共享的基本框架和方式,“十大专项行动”明确了土地整备利益统筹试点项目的工作目标。但是究其具体实施,还有待各区在具体项目中进行创新探索。
(一)区政府是推进土地整备工作的主力。
通过对城市化土地历史遗留问题的形成、发展及改造过程的观察,可以发现区政府的作用十分关键(注) 。2015年以后,市政府向罗湖下放城市更新审批管理权限,可以更加证明区政府在二次开发过程中的重要性和创新空间得到市层面的认可。随着深圳迎来一个新的发展时期,如何推动土地整备机制创新,解决土地历史遗留问题,为“打基础、利长远”的改革项目和重要工作提供空间保障,区政府层面有许多可以深耕细作的空间。
注:在 1994年以前,区政府拥有对旧村改造和新村建设拥有审批和管理权,基本能够实现对农村区域的有效管理。 1994 年规划国土实行三级垂直管理后,区政府规划国土管理权限的上收。在此背景下,区政府对村庄建设实施有效管理的能力减弱,在社会管理、经济管理及公共配套设施管理等行政管理方面的控制力也逐渐丧失。然而,市政府与村民之间的发展期望及对土地产权的认知存在明显差异,在始终未得到有效调和的情况下,两者之间形成了事实上的对立,并加剧了土地历史遗留问题的复杂性和严重性。
(二)统筹路径是区土地整备工作创新的重点。
土地整备具备多重目标,不仅需要实现城市、产业和社会空间的再造,同时也需要一揽子解决城市化土地历史遗留问题,引导社区的转型发展。换而言之,土地整备需要协调处理好近期利益与长远利益,个体利益与整体利益的平衡,才能够有效推进和实现土地整备的目标。《办法》的出台,已经搭建起土地整备利益共享的基本框架和多方协商平台,并明确可以通过拨付土地整备资金、留用土地、收益分成、物业返还等多种方式。但是各种方式和路径真正与土地整备具体项目的结合还需要由区和街道在实施进行探索和创新。
(三)方案编制是统筹路径创新的关键平台。
在《办法》出台之后,各区开始启动利益统筹项目试点方案编制。但是值得注意的是,项目试点方案并不简单地等同于面向特定地区所进行的技术方案编制,而是囊括了土地历史遗留问题处理、社区转型发展规划、征地拆迁补偿方案、留用地规划、安置房规划、物业移交方案、土地收储与出让等一系列内容,有时甚至涉及工作机制和管理程序的创新。换而言之,方案的编制过程正是规划国土、查违、产权登记、发改、建设等不同职能部门,市政府、区政府、街道三级政府部门,社区与社区居民,以及其他相关主体针对上述问题进行协调的关键平台。
土地整备的概念和基本流程
基本概念:立足于实现公共利益和城市整体利益的需要,综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海(填江)造地等多种方式,对零散用地进行整合,并进行土地清理及土地前期开发,统一纳入全市土地储备。
三、深圳开展土地整备利益统筹试点工作的建议
对于原农村集体土地整备工作而言,权利关系的重构是空间再造和效率提升的前提和保障。利益统筹正是针对这类土地整备工作的根源性问题所提出的针对性解决方案。如果与实践进行良好的结合,不仅有利于推动原农村区域土地整备项目的实施,也能够对其它类型土地整备提供启发。从各区的现状情况来看,这种结合和创新是具备足够的条件可以启动,但是需要精心的策划和安排实施。基于这种思考,我们就区层面土地整备利益统筹试点工作的开展提出如下建议:
(一)以项目试点方案编制为平台,建立综合服务、动态调整、长期跟踪的工作机制。
从我市土地整备各相关试点及城中村改造的实际情况来看,原农村集体土地整备实施难以一蹴而就,期间涉及到大量的谈判和协商工作,各种变数层出不穷,必须不断调整策略以适应新的需求,做好长期“抗战”的准备。事实上,各区可以将利益统筹项目试点方案的编制作为基本平台,探索建立一套具有前瞻性,能够综合考虑各种变化,同时对整体目标能够有效把握的工作方案。然后,在此基础上建立长期的动态跟踪和反馈调整机制,根据实际工作中遇到的问题,针对性的提出解决方案,为决策提供有力支撑。
(二)积极开展片区统筹模式创新,进一步丰富利益统筹的模式和路径。
《办法》中明确将利益统筹试点项目分为整村统筹整备项目和片区统筹整备项目两类。其中,整村统筹更具有主动性,希望通过成片整备来获得一定规模的储备用地,但在此过程中,需要统筹协调的范围和内容较为复杂。片区统筹则具有灵活性的优势,规模更加可控,指向性更明确。在具体的操作中,可以打破社区的界限,按照片区发展和项目的实际需求进行协调,促进不同社区的合作,从更大的尺度实现空间的整合优化。在此角度上,利益统筹的方式也存在进一步拓展和丰富的空间。
利益统筹土地整备试点项目
适用范围:经市政府批准的位于原特区外的土地整备利益统筹试点项目,可分为整村统筹整备项目和片区统筹整备项目两类。
(三)妥善设计利益约束机制,防止城市公共利益受到侵蚀。
除了土地资源本身之外,公共资源的投放、城市居民和企业的用地需求和各种活动,以及人口、资本等要素的聚集等原因对于空间价值形成和增殖做出了相应的贡献,也理应获得对应的价值。但是往往这种贡献难以衡量,在价值分配时也难以确定具体的归属。在这种情况下,除了增强公众对于土地整备的认识和参与积极性,更多要依赖于政府制定利益约束机制,防止天花板以上的利益蚕食,守护公众利益和城市未来。
四、结语
对于深圳市城市化土地历史遗留问题而言,利益统筹也许可以算作是一个新的起点,但终点在何方仍然有待时间和实践去证明。