房地产税讨论了多年,却迟迟不见动静。原因是这个税实在是“伤筋动骨”。如果对居民房产普遍征收,绝大多数家庭是负担不起这个支出的。特别是在一线城市,许多家庭的房产价值好几百万,房主一个月可能就只有两三千退休金。如果参考国际惯例一年征收1%左右的房地产税,那就是几万块,这些人是绝拿不出来的。
在征收房地产税的国家,这种机制就是倒逼城里有房的退休老人把房子卖掉,自己住到郊区养老院去。这种方式,虽然提高了土地利用效率,但社会成本太高了。中国是尊老敬老又安土重迁。假如因为开征一个税种让老年人“号呼而转徙”,是要写进史书,永远做反面教材的。
房地产税,如果对住房普遍征收,那么就不是一个选项。
实际上,中国是有按年征收的“房地产税”的,那就是房产税和土地使用税。这两项税收只对工商业用地征收,对居住和行政机关、事业单位用地免征,所以大多数人不是很了解。近几年,这两项税收每年为地方政府提供收入5000亿元左右。
这个税,其实收了不少。国际上有个统计,和中国类似的城镇化水平在60%左右的上中等收入国家(Upper middle income,世界银行分类)征收的按年缴纳的房地产税收平均占GDP的0.43-0.46%[1]。我们现在的房产税和土地使用税收占GDP的0.596%,已经高于同类国家的平均水平。按年征收的房地产相关税种,不能再多收了。
但房价上涨的势头很难抑制得住,特别是在一二线城市。假如没有限购和限贷,现在房价相对平稳的局势是很难维持的。而限购和限贷政策有很大的行政成本,住房建设部门得专门开个窗口去审核购房者资格,而大家买房也多了一步手续。更何况,虽然限购和限贷拦下了大部分炒房者,它也让许多想买房、买得起、自己住的购房者无法圆梦。有没有一种办法既能抑制炒房需求,又不阻碍真实需求呢?还能实现房地产税改革的初衷——形成地方主体税种呢?
有。那就是土地增值税。
其实我国一直在征收土地增值税,只不过,根据2008年的一个规定,对个人销售住房(“二手房”)免征[2]。这个税在房产交易环节征收,对房地产的增值额(售价减去成本)征收一个不少于30%的税金。实际上,土地增值税分四级累进,最高一档税率高达60%。熟悉商业地产交易的朋友会有感触,这是个很厉害的税,“国家抽走不少钱”。从财政报表上看,这个税也很重要。近几年每年为地方政府提供收入在4900亿元左右,相当于前面讲的房产税和土地使用税的总和。
控制房价的办法,就是恢复对个人销售住房征收土地增值税。
这个税唯一的弊端,就是疗效太猛,一旦开征,对打压房价将会有立竿见影的效果,接下来就要讲为什么是这样。这里只是提出,恢复对二手房交易征收土地增值税,必须有个循序渐进的过程。一开始必须在既有税制基础上,有较大幅度的税率优惠,而限购限贷不能在恢复土地增值税的同时立即取消。
经济学的分析告诉我们,在交易环节征税,税负的真实承担者是谁,取决于供给方与需求方的“弹性”。如果供给方弹性小,那么税负由供给方承担;如果需求方弹性小,那么税负由需求方承担。通俗地来说,弹性就是对价格变动的敏感程度,对价格变动不敏感的一方会承担税负。
二手房市场上的供给者对价格敏感吗?具体来说,和需求者比,是否更敏感?根据一线城市的观察,二手房的销售者一般有几种情况:一是改善住房条件,卖小买大。二是出手囤积住房变现,往往要带现金移民。三是因为生意急用钱,要变现还债。可以说,这三种情况的卖房者,是即便降一些价格也要卖掉房子的。
而买二手房的,经过几轮限购限贷,基本上只有所谓的“刚需”在市场上。有的“刚需”是买房上车,有的是家庭扩大,亟需改善住房。这些人买房都是花自己的血汗钱,必然锱铢必较,能砍价绝不让价。可以基本上认为,二手房市场上需求者对价格更敏感,而供给者更不敏感。
在这样的市场情况下,土地增值税的税负将主要由售房者承担。也就是说,恢复土地增值税后,房价不仅不会涨,而且不含税价格还会跌。
最近深圳降“豪宅税”,也就是扩大了免征增值税(不是土地增值税)的范围。从效果来看,虽然促进了成交量,但是也造成的房价的普遍上涨[3]。由于我们的市场价格都是不含税价格,这里的房价上涨实际上是原本应当归政府的增值税回到了售房者口袋里。基于同样的道理,我们可以预想如果增税,不含税价格就会下降。
税负由卖房者承担,卖房变现者一般资产实力相对雄厚,可以不去考虑。但卖小买大的改善性住房交易者就不得不考虑。卖房收入少了,实现住房改善梦就更困难。这里可以创设一种政策,允许他用卖房缴纳的土地增值税冲抵他买房缴纳的契税等税收支出,保障他的购房权利。但是,能够购买改善性住房的,毕竟还是中产阶级,更多是苦于房价高企,无法买房“上车”的青年人和中低收入阶级。
恢复对二手房交易征收土地增值税更大的意义在于,这是符合社会公平正义的。二手房交易,虽然买卖的是房产,但根据我国物权法律“房随地走、地随房走”的原则,实际上房产相对应的土地使用权也一并交易了。房屋本身就是水泥钢筋,按年折旧,没有上涨的道理。我们讲房价上涨,实际上是这个土地使用权的价格涨了。
土地使用权为什么上涨?因为基础设施、公共服务在不断改善,城市在发展,人口在集聚,这些都有赖于公共部门的持续投资。住房的所有者可以什么都不做,就享受资产的增值。如果在交易住房的时候不征收土地增值税,不应当获得收入的住房所有者获得了“不应得”的收入,而政府的投资无法收回。
当前我国许多大城市面临的问题,一方面是债务扩大,偿债资金有限;另一方面是房价过高,抑制了人口流入和产业发展。没有人口流入和产业发展,政府税收就不会增加,就无法偿还债务,持续投资于基础设施和公共服务。对二手房交易开征土地增值税,恰恰就让政府能够“回收”一部分公共投资造成的住宅土地使用权的涨价,增强城市持续发展的财政实力。
进一步地,如果政府能够用这一部分回收的土地增值收入投资于人才公寓等保障房建设,解决初入职场的青年人住房之忧,不仅能够有助于本地产业发展、税基扩大,而且是社会公平正义所亟需。
[1]UN-Habitat. 2016. Finance for city leaders handbook: Improving municipalfinance to deliver better services.
[2]财税〔2008〕137号 财政部国家税务总局关于调整房地产交易环节税收政策的通知
作者:徐南南,加拿大英属哥伦比亚大学城市规划博士研究生,《国际城市规划》加拿大站联络员;主要研究方向为城市规划理论、城市规划史。微信:nx2113
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