任何一项政策的落实都离不开明晰的实施和监管体系。作为一项政策工具,城镇开发边界与城镇建设、资源环境的宏观管理问题息息相关。为了保证城镇开发边界的有效性和严肃性,应按照一级政府一级事权的原则,明确各级政府在城镇开发边界组织实施和监督管理过程中的职责。
自20世纪90年代分税制改革后,地方财政收入的相对不足导致地方政府转向土地经营,以此弥补城镇建设的支出,土地出让金收入基本划归地方政府,实践过程中逐渐演变成地方的第二财政,也被外界俗称为“土地财政”。2018年全国土地出让金收入同比增长25%,总额再度创下历史新高;地方一般公共预算本级收入同比增长7%;2018年土地出让收入约为同期地方一般公共预算的66.48%,而2017 年这一比例为56.9%,说明地方政府财政对土地财政的依赖程度仍然在增加。
地方政府财政运行过度依赖土地,借助土地进行地方政府融资,这种不正常的状况隐藏着很大的弊端。为保证政府财政税收的充盈,地方政府具有难以抑制的卖地冲动,然而这种忽视市场机制、依靠政府主导的土地市场容易导致土地资源的低效利用和土地资产流失,开发区热就是一个典型。因此,为抑制地方政府盲目扩张的冲动,倒逼地方政府盘活存量,全国所有城镇都应划定开发边界,并加强对开发边界的监管。
全域划定包括两个层次:第一,所有城市均应划定城镇开发边界。国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据,城镇开发边界是市县国土空间总体规划的强制性内容。现阶段,全国所有市县均应编制国土空间总体规划,因此所有市县均应划定城镇开发边界。从中央与地方博弈的角度看,由于地方政府财政对土地出让收入的高依赖性,地方政府具有难以抑制的卖地冲动,故在新一轮国土空间规划编制之际,全国大城市、中小城市均应划定开发边界。第二,在整个行政管辖区范围内全域划定。在14个城镇开发边界试点城市中,北京、上海、广州、深圳、南京、武汉和厦门对城镇开发边界实行全域划定,从而解决了对全域的城镇建设用地的全域管控,满足城乡统筹规划的要求。全域统筹管理是国土空间规划改革的基础,市域土地利用总体规划的范围就是行政区整体,因此城镇开发边界宜在整个行政区范围内划定。从全域划定角度出发,城镇开发边界应重点划定中心城、区(市、县)政府驻地、新城新区、镇(乡、街道)政府驻地、功能小镇及依法合规设立的各类开发区、大型工矿区等开发边界。
通过划定城镇开发边界,区分各级政府事权:由市人民政府组织划定市辖区城镇开发边界,统筹指导所辖县的城镇开发边界划定工作;由县人民政府依据市人民政府提出的指导方案,划定县域范围内的城镇开发边界,包括县人民政府所在地镇(街道)、其他镇、各类开发区和功能小镇等。
中央重点管控需要国务院审批国土空间规划城市的城镇开发边界,包括直辖市、省会城市及国务院重点监控城市;省级管理部门重点管控其他设区市和县中心城区的城镇开发边界;市级人民政府管控县政府所在地以外城镇的开发边界,以及城镇开发边界内的建设开发和土地利用情况。
对城镇开发边界实施管理的目的在于控制与引导边界内外地区采用不同的空间利用模式。一般来说,城镇开发边界内为城镇集中发展的区域,空间利用以高密度的城镇建设和产业项目为主导;边界内致力于提高城镇密度,通过城镇更新、中央商务区改造等增加商业与居住用地,鼓励支持各类城镇基础设施和公共设施建设,如城市道路、公园绿化、学校、医院、消防、安全和供水系统等,促进土地的有效利用。城镇开发边界外空间主导用途为农业和生态,是开展农业生产、实施乡村振兴和加强生态保护的主要区域。城镇开发边界外原则上不得进行城镇集中建设,允许交通、基础设施及其他线性工程,军事及安全保密、宗教、殡葬、综合防灾减灾、战略储备等特殊建设项目,郊野公园、风景游览设施的配套服务设施,实施乡村振兴战略所需的建设项目,以及其他必要的服务设施和城镇民生保障项目。
城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的管制方式,并加强与水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等控制线的协同管控。边界内实施详细规划全覆盖,根据详细规划明确的用地性质统一核发“规划许可”。边界外探索面向全要素的乡村规划许可,特别是加强对非耕农地、生态用地之间的用途转用管控。乡村规划许可包括乡村建设和非建设两种类型,前者包括农村宅基地、乡村基础设施和公共服务设施等情形,依据村庄规划核发乡村规划许可;后者包括农田水利、生态建设与修复等活动涉及非建设用地转用的,依据乡级规划或田园功能单元规划核发乡村规划许可。
《中华人民共和国宪法》第十条规定,城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。因此,城镇开发边界内土地以国有土地为主,边界外以集体土地为主,为严格保护农民的土地权益,进一步加强集体土地征收的管理,边界外逐步缩小征地范围,允许农村集体经济组织以多种方式参与土地经营开发。
城镇开发边界划分的不仅是空间上的城市与乡村、政策上的可建设区和禁止建设区,更多的是土地发展权的分配和博弈,即边界内的土地使用主体具备获得土地发展权的潜在可能,而边界外的土地使用主体则因发展权的丧失而导致利益上的损失[8]。因此,应制定配套的补偿机制,均衡界线内外集体、个人的利益,逐步建立开发边界内建设用地新增与界外建设用地减量化挂钩机制,强化土地资源、实施成本、收益分配和实施监管统筹管理等。
城镇发展是一个复杂的动态系统,只有设计合理的边界调整机制,才能适应城镇发展环境和城镇发展目标的变化,从而实现开发边界所期望的政策目标。波特兰通过“周期性调整、非周期性调整”两种模式对其城镇开发边界进行调整,较好地平衡了各方利益诉求、适应了发展过程中的调整需求。因我国国民经济和社会发展规划5年为一周期,建议城镇开发边界以5年为周期进行评估,经评估确实需要进行调整的,将评估成果作为市县国土空间总体规划实施评估报告的一部分,报原审批机关审批。在5年期内,因重大战略调整、重大项目建设和行政区划调整等对城镇开发边界产生调整要求的,可进行专项评估并提出调整方案,报原审批机关审批,并实时纳入自然资源部国土空间基础信息平台实施动态监管。因此,城镇开发边界应该具备定期调整和不定期调整两种机制,科学的调整可良性地维系初始开发边界的形态和结构。