精彩导读
【摘要】在围绕生态文明建设的改革征程中,以实现空间治理体系与治理能力现代化为目标的新一轮机构整合与空间规划体系重构正在如火如荼地进行。本文在分析当前我国规划体制改革的发展态势的基础上,重点对北京市“后总规时代”已经开展的分区规划(县级国土空间规划)的特点进行总结,并以中心城区外平原地区土地供需矛盾最为集中的大兴区为例,结合本次分区规划在编制与实施中存在的难点,从“供给侧”提出空间治理的重点改革对策,力图为全国其他特大城市提供在紧缩式发展背景下可以借鉴的“北京思路”。
KEYWORDS: county-level spatial planning; district planning; spatial governance
当前,我国经济发展正处于以“三期叠加”(增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期)为主要特征的新常态时期,同时,传统拉动经济增长的“三驾马车”(投资、消费、出口)也因产能过剩、债务约束、需求多样及贸易摩擦而显得“动力不足”。为适应和引领新常态,将挑战转化为机遇,我国从自身出发,将全面深化改革,实现国家治理体系与治理能力现代化作为培育新动能、促进经济持续健康发展的核心抓手。其中,国土空间作为一切经济活动的物质载体,其治理体系与能力的现代化改革将是一项极为重要的基础性工作。
在传统动能驱动下,我国的经济依靠建设空间快速增量扩张(土地和人口的大规模城镇化)实现了高速增长,社会主义初级阶段的主要矛盾得到了有效解决,但这种资源粗放使用的国土空间开发模式带来了日益严重的空间失衡①。当前,在实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,明确提出“加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”,这标志着在国家层面已牢固树立集约节约利用资源的“生态观”,为实现发展方式转变、推进空间治理体系与治理能力现代化指明了改革的战略方向。
为贯彻落实生态文明思想,国家首先开展了新一轮机构整合,历史性地成立自然资源部来“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”,即通过“合”来统一事权,提高效率,为实现现代化的空间治理能力破除了长期存在的核心体制障碍;其次,机构整合极大地加快了近年来持续推进的新一轮规划体制改革进程,2018年12月29日,十三届全国人大常委会第七次会议审议通过《土地管理法修正案草案》,《草案》第四条规定:“经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划”;2019年5月9日,中共中央办公厅发布《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出了我国空间规划体系的总体框架(图1)、编制要求、实施与监管、法规政策与技术保障等。至此,社会主义新时代更具现代化的空间治理政策体系顶层设计已初步形成,1990年代后期引入我国的“空间规划”被赋予了具有中国新时代特色的“国土空间规划”内涵,并终于得到了大有可为的理想契机与广阔空间。
▲ 图1 国土空间规划体系总体框架
Fig.1 Overall framework of spatial planning system
实施层面国土空间规划是当前的
2014年起,国家先行开展了28个市县及海南、宁夏等多个省域“多规合一”试点工作,为规划体制改革做好了充足的前期技术储备;近年来,借助多个特大城市新一轮城市总体规划及土地利用总体规划修编机遇,国家通过试点等方式大力推动省市级国土空间规划编制探索工作,并于2017年出台了《省级空间规划试点方案》,《方案》阐明了省级空间规划的总体要求与主要编制内容,这标志着我国宏观层面的国土空间规划已有章可循。
1.2 实施层面国土空间规划是当前工作的重点与难点
1.2.1 实施层面国土空间规划的编制范畴
根据《意见》提出的“市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实,是对本行政区域开发保护作出的具体安排,侧重实施性”,在我国新的国土空间规划体系中,除传统的乡镇规划(部分城市需要编制)与详细规划仍属实施层面规划外,市县层面国土空间规划也应具有可实施性,鉴于我国市的类型较多,笔者认为应注重规划可实施性的市县范畴主要包括除直辖市、副省级地级市外的其他地级市、自治州、县级市及各级市所辖的区、县、自治县、旗等(图2)。
▲ 图2 实施层面国土空间规划编制范畴
Fig.2 Scope of spatial planning at implementation level
1.2.2 编制衔接战略要求与具体落地实施的“桥梁型”规划——县级国土空间规划是当前的紧迫任务
编制县级国土空间规划(分区规划)
为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,切实落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》,按照北京市委、市政府工作部署,2018年初,北京市规划和自然资源委员会同各区政府全面启动了各区分区规划(县级国土空间规划)的编制工作。
北京本次县级层面规划编制工作在启动时间方面实现了与总体规划的“无缝衔接”,体现了北京市对于落实空间治理改革要求的坚定决心,也为全国其他城市相关层次工作的开展起到引领示范作用。在规划编制核心内容方面,本次工作最主要的特点为针对核心指标的理性规划与实施保障。
当前,生态文明建设水平是国土空间治理体系现代化的重要评判标准,为此,习近平在党的十九大报告中强调要坚持底线思维。那么国土空间中的底线在哪里?宏观层面的生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条“有形”的控制线固然重要,但是面对我国长期扩张式发展带来的空间失衡,为切实守住“有形”底线,地方政府在具体的规划编制、实施与监管中更需要一套针对发展的“无形”底线。目前,北京总规对标国际先进城市发展规律,结合自身情况与改革方向,重点提出若干深刻影响城市发展且符合新时代生态文明发展观的关键指标,这标志着传统的扩张式发展类空间规划开始向可量化、可体检、可评估的底线约束型“理性规划”转变。
指标刚性约束背景下,
中心城区外平原多点地区以
“供给侧”空间治理政策改革为
重点解决实施难题
按照圈层任务,中心城区外平原多点圈层(地区)(根据《北京城市总体规划(2016年-2035年)》,北京将形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构,其中,多点圈层包括顺义、大兴、亦庄、昌平、房山)是未来北京市唯一存在规划增量指标的地区。根据北京市委书记蔡奇2018年11月下旬调研多点地区时的讲话精神,该圈层各区应充分利用自身宝贵的增量指标优势、承接国家级重大项目建设与作为改革试点的历史机遇,着力完成好承接中心城区功能疏解与建设高质量发展增长极两大任务。下文以北京市平原多点地区问题最为复杂的大兴区为例进行详细分析。
经初步判断,在当前以生态文明为发展总约束及北京市功能疏解的宏观背景下,大兴区在需求侧面临着较以往更为多样且刚性的诉求(需承担国家、市重点任务的同时兼顾自身需求),但现有的所谓规划增量并不等同于人、地、房指标较原规划齐增的传统概念,这就使得大兴区存在着规划增量无法同时满足多重诉求的实施风险。基于这一预判,本次大兴区分区规划重点以供需分析为基础,将传统的“以需求侧定供给侧”的发展思路转变为“以供给侧优化需求侧”,即借助分区规划这一空间治理手段,着重从“供给侧”的角度改革并制定相关规划政策,尽可能地弥合可能存在的供需矛盾,从而保障总体规划相关战略要求能够顺利实施(图3)。
▲ 图3 北京市大兴分区规划基本思路
Fig.3 Basic thought of Daxing District planning
3.1.1 规划常住人口
大兴区2016年现状常住人口约169.4万人,位居全市第六、平原多点圈层仅次于昌平区位居第二。到2035年,大兴区规划常住人口约220万人,总量仅次于朝阳区与海淀区位居全市第三、平原多点圈层第二。规划较现状增量仅次于副中心位居全市第二、平原多点圈层第一(图4);规模较上版规划增量约20%,增幅依然位居全市前列。因此,大兴区到2035年规划常住人口的主要特点是增量大,究其原因主要有二:一是存在重大发展利好——北京大兴国际机场的通航将吸引人口集聚;二是因其良好的区位、资源与发展机遇,需要更多地承接中心城区人口疏解任务。
▲ 图4 北京市2035年各区规划人口与现状人口对比
Fig.4 Comparison of the current situation and 2035 plan of population in each district
大兴区2016年现状城乡建设用地位居全市首位。到2035年,大兴区规划城乡建设用地总规模约314.3km2,总量仍位居全市首位,较现状减量约10%,仅次于朝阳区位居全市第二。
当前在恪守较现状大规模减量的总原则下,北京市对于存在重大项目建设的地区可较上版规划给予有限的规划用地指标增量,但整体增量幅度极小。其中大兴区因北京大兴国际机场临空经济区建设,本次分区规划较上版土地利用总体规划城乡建设用地指标存在一定增量,增幅位居平原多点、生态涵养区首位(图5)。
大兴区2016年现状建筑规模仅次于朝阳区和海淀区位居全市第三位。到2035年,大兴区规划建筑规模指标总量约2.5亿m2,总量仅次于朝阳区位居全市第二。规划较现状增量约40%,约占平原多点圈层2035年2亿m2总增量的36%(图6),但较上版已批控规建筑规模减量约8%。
▲ 图6 北京市2035年部分区规划建筑规模指标与现状规模对比
Fig.6 Comparison of current situation and 2035 plan of building scale in each district
一是近期承接中心城区人口及功能疏解,大兴区需要提供一定规模的规划城镇建设用地与建筑规模;二是大兴区地处中轴线及其南延长线,是“京津冀协同发展示范区及国际交往新门户”,根据总体规划要求需要在全区2035年规划城市开发边界内为远期国家级重大项目战略预留城乡建设用地指标及建筑规模指标(两项均为全市最多且近期不得使用)。
目前,大兴区可供承接与预留的空间位置主要集中在未来可增量的临空经济区、大兴新城西片区、集体经营性建设用地入市片区及少量中轴线两侧规而未施的闲置土地,而这些空间恰好也多是区级层面用于带动本地未来发展的潜力区,因此,存在上位需求与地方需求之间产生矛盾的风险。
3.2.1.2 结构调整需求
根据国际先进城市发展的客观规律,北京市的用地结构亟待调整,在中心城区人口、城乡建设用地整体减量疏解的要求下,平原多点圈层应通过本次分区规划大力压缩产业用地规模,增加居住用地供给,到2035年规划城乡职住用地比例应达到1∶2。其中,大兴区作为北京市产业大区②,现状职住用地关系呈现“职多住少”的特点,截止2016年底,大兴区城乡职住用地比例约1∶1.1,高于全市现状平均水平(1∶1.3),若要达到2035年1∶2的规划目标,大兴区未来需新增大量城镇居住用地,在全区城乡建设用地增量有限且属产业大区的背景下,实现这一目标存在较大难度。
3.2.1.3 耕地落图需求
鉴于北京市耕地后备资源匮乏,为促进全市建设项目及时落地,经与自然资源部沟通,自然资源部原则同意将《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案》中北京市耕地保有量进行落地上图并据此开展占补平衡工作。其中落图工作主要原则为:以全市现有永久基本农田为本底,再从剩余的其他耕地中择优选出部分划为永久基本农田储备区,同时为保证成果质量,在划定储备区的基础上,各区还需对永久基本农田中不符合要求的予以调整补划。
因北京大兴国际机场及临空经济区建设,大兴区面临着更为严峻的村庄城镇化任务,到2035年大兴区需城镇化村庄100余个,其中临空经济区及噪声区需城镇化村庄约占一半,为平原多点及生态涵养区最多。若延用传统的实施模式与土地价值进行匡算,大兴区在需求侧用于平衡成本的规划经营性建设用地上的建筑规模不应低于4300万m2,平均容积率不低于2.0。
在供给侧,本次大兴分区规划建筑规模虽较现状大幅增长,但仍低于基于资金平衡测算得出的上版规划建筑规模。经分析,目前大兴区理论上可用于平衡资金的规而未施经营性建设用地面积约19~21km2,如按上版规划匡算,建筑规模约4240万~4800万m2,平均容积率约2.3,理论上能够满足实施需求;如按本次分区规划要求匡算,则减量后可用于平衡成本的规而未施经营性建设用地上的建筑规模约2740万~3300万m2,平均容积率约1.5。规模与开发强度的下降虽然在一定程度上提升了城镇居住区舒适度,但在商品房限价销售导致土地流拍频发的背景下,规划实施将面临较大障碍。
3.2.2.2 改善民生需求
大兴区现状民生设施供给相对滞后。在公共服务设施方面,大兴新城公共管理与公共服务用地供地欠账较多,实际供应面积占规划面积的54.6%,未供地主要为教育科研、医疗卫生、体育用地等;新城商服用地供地比例不足一半,实际供地占规划面积的49.3%。在城市公园方面,现状公园500m覆盖率仅为65.4%,布局均衡、覆盖充分、彼此联通的城市公园绿地系统尚未建立。在交通方面,现状居民通勤距离较长,对外交通通道负荷较高,以轨道交通为主的公共交通建设有待加强,交通设施存在缺口。
未来大兴区作为“首都新国门、区域新动脉、科创新高地、改革先行区”,充分、均衡、高品质的居住、公共服务、绿地、交通、市政设施用地保障是大兴区近期的工作重点。
对于大兴区供需关系严重不匹配的情况,作为空间治理核心手段的分区规划应从供给侧如下几个方面开展关键政策创新,平衡供需关系。
面对当前规划增量指标逐步缩减的阶段,应重点挖掘存量资源,有效扩大可用于供给的指标规模。为此,大兴区在本次分区规划中首先重点摸清了以“未批未供、批而未供、闲置土地、用途不符合规划、现状使用粗放、使用权人自身具有改造意向”为主的存量经营性建设用地(居住类、产业类)规模与空间布局。其次以“前易后难、划分时序”为原则重点针对上述存量中的产业用地制定了优化土地资源配置,降低土地使用成本,提升土地节约集约利用水平等相关政策(大兴区于2018年11月20日印发了《北京市大兴区关于落实<北京市人民政府关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见(试行)>的实施意见》)与空间布局引导方向(未来规划产业用地应全部集聚于中关村政策区大兴—亦庄园98km2范围内)。这一举措对于大兴区承接中心城区功能、优化规划职住用地比例、缓解资金平衡压力、保障重点民生设施选址落地、推进产业升级改造具有重要作用。
未来,大兴区应结合自然资源部最新下发的《节约集约利用土地规划》、《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》等利好政策,与金融财税等相关部门联合,共同研究存量经营性建设用地盘活再利用的实施措施,切实发挥存量资源对于空间治理现代化背景下北京总规有效实施的促进作用。
村庄数量较多及传统城镇化模式(一级开发模式)带来的村庄城镇化成本居高不下是造成大兴区及平原其他各区2035年指标供给难以满足需求(传统实施模式下用于平衡成本的规划建筑规模需求)的主要原因。因此,如何改革传统的村庄城镇化模式,率先探索出低成本、保权利、高收益(农民收益不降低)、用地与建筑规模双减量的符合北京要求的新型城镇化实施模式是大兴区需重点探索的课题。
本次大兴分区规划重点借助农村土地三项改革试点机遇,提出以集体经营性建设用地入市、征地制度改革、宅基地改革、农地和宅基地“三权分置”为突破口,彼此协调联动,实现城乡融合发展,切实推进乡村振兴。
在降低实施成本方面:建议摒弃“实施村庄城镇化必征地”的传统思路,通过征地与宅基地制度改革,尝试按照“多元安置、规模减量、统筹调配”的思路,除确需采用传统一级开发上楼模式的村庄外,其他城镇化村庄不征地、不转居,在城镇集中建设区内的集体土地上采用集中统建、多户联建的方式集中建设农民公寓和农民住宅小区,实现农民市民化,其用地与建筑规模应较现状减量(拆占比初步控制在1∶0.8以内),建筑高度(不超过9m)与形式应与地区整体景观风貌相协调。
在农民权益保障方面:首先建议将集体经营性建设用地入市与宅基地改革联动,建立宅基地节余指标可向集体经营性建设用地转化制度,统一由镇联营公司运作入市,入市收益按比例返还,保障农民收入较试点前大幅提高且更具长远性与稳定性;其次,逐步开展农地与宅基地“三权分置”改革,在充分保障农户承包地承包权、宅基地资格权和房屋财产权的基础上,放活承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权,切实保障农民的用益物权、增加农民财产性收入。
面对多重需求,本次分区规划在供给侧的最难匹配的指标为规划建筑规模(北京市是首个提出建筑规模管控的城市),为保障规划具有可实施性,分区规划创新性地提出划定“战略留白用地”,即在规划城镇集中建设区内选择近期不实施及使用意向尚不明确的用地(优先选择空地)作为留白区,仅保留规划用地边界,不给予规划建筑规模。这一做法一方面可将宝贵的规划建筑规模指标重点投放在近期重点发展地区,有利于提高该地区的建设强度,对于提高土地使用效益,解决亟待实施的紧迫问题具有重要作用;另一方面划定战略留白用地可优化地区用地结构,促进产业转型升级与土地集约节约利用,各区可根据现状情况和规划要求选择战略留白划定的地类,如对于大兴区这类产业用地较多且使用较为粗放的地区,可主要将现状低效及规划远期发展产业用地作为战略留白用地,在满足规划职住用地比例目标要求的同时推进提高产业用地使用效益。
结语
当前,北京正处于城乡国土空间治理理念与管理方式的重大转型期,传统实施模式在规划指标供给大幅压缩的背景下面临严峻挑战,为严格贯彻落实全面深化改革的总体要求,扎实推进空间治理体系与治理能力现代化建设,北京市迎难而上,以壮士断腕的决心与勇气深化改革,紧抓总体规划实施的重要战略机遇期,全面开展了面向实施的县级国土空间规划(分区规划)编制探索工作,为倒逼发展方式转型提出了战略方向,也为我国特大城市实施层面国土空间规划的编制、实施与监管提供了宝贵经验。
注释
② 根据国务院批复的中关村示范区规划用地范围,大兴区中关村大兴-亦庄园用地规模约98.27km2,约占政策区总面积488km2的20%,位居全市第二(仅次于海淀区)。
ZHANG Bing. National Space Governance and Planning[EB/OL]. http://www.360doc.com/content/17/0519/20/ 39904252_655376248.shtml.
LIN Jian. Reflections on Space Governance[J]. Land Science Dynamics, 2018(6).
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