本文为北京大学城市与环境学院城市与区域规划系林坚教授在“国际视野下现代中国城市规划理论与实践探索学术研讨会”上的演讲报告全文,感谢作者授权发布,感谢《》杂志的支持!欢迎分享。
个人简介
林坚,北京大学城市与环境学院城市与区域规划系教授、博士生导师,系主任。北京大学理学博士。现任北京大学城市规划设计中心主任, 北京大学首都发展研究院副院长。兼任全国国土规划纲要专家咨询委员会委员、中国土地学会常务理事、中国土地估价师与土地登记代理人协会常务理事等职。担任《》《小城镇建设》 《城乡规划》等学术刊物的编委。先后承担国家自然科学基金、国家科技支撑计划、国家社会科学基金重大专项、公益性行业科研专项等项目或课题,主持了北京市土地利用总体规划、山东省国土规划、山东省桓台县“多规合一”国家级试点等项目,参与了北京城市总体规划、京津冀空间规划、雄安新区规划等研究或编制工作,作为主要起草人参编了10项土地管理、城乡规划领域的国家或行业标准。研究方向:土地利用、城市与区域规划、国土空间开发保护。发表学术论文100余篇,出版多部学术著作。曾获国土资源科学技术奖一等奖、二等奖,全国优秀城乡规划设计成果一等奖,北京市哲学社会科学优秀成果奖一等奖,华夏建设科学技术二等奖等多项奖励。
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报告以“‘外引’与‘内消’——国际经验对中国城乡土地利用相关规划的影响探析”为题,主要围绕历史回顾、外引内消、演进机制、未来展望等四个方面展开:
题目以及报告缘起
新中国建立70年来,我国城乡土地利用的相关规划逐步形成了一套符合中国国情的、多元复杂、强调实用性的规划体系。从土地利用规划、城乡规划、国土规划的多类型、多部门管理格局,逐渐转向对构建统一国土空间规划体系的探索。
历史回顾
现代中国城乡土地利用的规划演进大体划分成4个阶段:
计划经济体制下土地计划性供给阶段(1949—1977)
从某种意义上讲,这个时期的城乡规划是国民经济社会发展计划的延续。
谈到土地科学学科,曾留学苏联就读于土地整理专业的王万茂老先生认为土地科学特别需要与实践相结合,是软和硬相结合,但是当年土地利用规划确实围绕农业和农村展开。
经济体制转型时期的城市土地有偿使用改革阶段(1978—1995)
1984年颁布的《城市规划条例》是这段历史中最有标志性的事件,因为此条例界定了两项制度,即建设用地许可证制度和建设许可证制度,让城市规划由计划的一种延续变成相对独立。与1947年的英国《城乡规划法》类似,城市规划条例界定了中国特色围绕城市建设管理的规划体系,并通过“两证”确立了条例的管理能力。随着有偿使用制度的需要跟外商进入的需要,慢慢创造出中国特色的控制性详细规划,这是中国规划走的历程。
与土地利用相关的规划是国土规划。不可忽视的是,国土规划对中国整个规划体系包括现在探讨的国土空间规划体系具有至关重要的作用。如崔先生在他的教材里提到,国土规划在编制时让城镇体系规划的专题得以存在,也构建了一套从区域视角来考虑国土空间综合开发利用的内在逻辑。1980年代以来开展的国土规划影响深远,因为国土规划明确了一个最重要的概念,要进行区域性的统筹,要注重国土的开发、保护、利用、整治、规划综合一体来思考问题。这种国土即区域的概念,对后续主体功能区规划的形成有重要作用,此学科背景的主力军都能看出当年国土规划的影子。改革开放以后以建设为中心,将区域统筹摆在首位,加上与计委工作的紧密配合,形成了以生产力布局为切入点的一版国土规划。下图展示了国土规划大范围试验的进程。
严格保护耕地时期的土地用途管制实施阶段(1996—2007)
土地利用规划最大的变化是1997年11号文《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,这是国家土地管理体系中唯一一个中发文,明确了要对耕地实行特殊保护的土地用途管制制度。随后《土地管理法》进行相应修订,确立了今天土地用途管制制度的一套土地利用总体规划体系。2004年国务院28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》的正式出台明确了新增建设用地调控的权力和责任在中央,存量建设用地利用的权力和收益在地方。
同时,随着形势的变化,国土规划职能也相应做了调整。国土规划转隶的重要原因是国务院没有通过1990年《全国国土规划纲要(草案)》,随后相应的机构、建制、人员等等都受到影响。
城乡土地利用的规划管理体制变革探索时期(2008年至今)
02
外引内消
城市规划:从“照搬”苏联模式到引进西方模式
从引进国外经验到中国独有的控制性详细规划形成的过程,既融合了英国也融合了美国的特色,同时也加上中国在市场化体系建设过程中的需求。控制性详细规划具有中国的创造性,而且从今天来看还在采取不同的形式进行创造,这是中国一直在往前推的过程。
土地利用规划:从学习苏联的农村土地整理到建立中国的土地用途管制制度
国土规划:从学习欧洲、日本的国土整治到中国的“开发、保护、整治”三位一体
国土规划从学习欧洲、日本的国土整治引申成中国以生产力布局为基础的国土综合开发规划,慢慢到强调协同国土开发、保护、整治“三位一体”功能的规划。基于国家管理体系本身来看,比较容易建立的规划通常是在规划编制过程中能和本身职能紧密对应的。因为每一次职能对应的过程都面临转轨变革的过程,在转轨变革过程中有许多不成熟的东西要逐步去探索完善,所以规划编制必须要与自身能做的事做一些有机结合。
主体功能区规划:借鉴欧洲空间规划经验形成的类国土规划
1998年国土资源部的职能调整后,国土资源部的主要精力放在土地利用总体规划上。与此同时,发改委工作者发现中国有人口、资源、环境间不相协调的问题。通过研究欧洲国家的空间规划发现,欧洲的空间规划具有非常强的公共政策属性,而且强调抑强扶弱,强调区域协调、空间结合,并且有嫁接明确的管理主体。借鉴欧洲的经验,中国工业化、城镇化快速推进过程跟资源环境不匹配的问题需要抓手,应中国的一句老话“郡县治,天下安”,试图以县一级行政单位作为整套工业化、城镇化和资源环境承载能力相匹配的管理主体,构建了四类区,即优化、重点、限制开发区以及以自然保护区为代表的禁止开发区体系。限制开发区意味着区域发展权力受限,在此情况下必须有政策补偿,配合后续一系列生态补偿机制、财政、土地、投资、人口等等一套制度,即政策区划。
这套制度对中国整个工业化、城镇化过程中有很大的意义,实际上是解决整体国土空间秩序问题。除了这类规划区设定,主体功能区规划有四类现今极少提及的空间,分别是城市空间、农业空间、生态空间以及其它空间。城市空间等同于城镇规划用地,农业空间等同于农村居民点、耕地、园地等农业生产用地,其他用地就是指特殊用地、交通用地、水利设施用地,其余是生态空间。既有区域发展控制,又有四类空间的用地布局。随着调整,国土空间规划发展变化形成了中国多规并行的情况,多规并行背后的原因是演进机制。
03
演进机制
土地管理制度变革的影响
城乡土地利用的规划关键在于管理土地发展权,其演进与国土空间治理体系演进相适应
土地发展权是什么?
在土地上进行发展(开发)的权利,用于改变土地用途或者提高土地利用强度。建设许可为基础,可拓展到用途许可、强度许可等带来的权利。
中国土地发展权背后的规划
1984年《城市规划条例》颁布,确立了建设用地许可制度,形成了我国土地发展权控制体系。其后,《城市规划法》《城乡规划法》进一步确立“一书两证”和“一书三证”制度;1998年修订《土地管理法》,确立了土地用途管制制度,也将以往单一层级的土地发展权控制扩充为两级土地发展权控制。
国土空间治理体系现代化
The End.
阶段、思潮与行动:国际视野下现代中国区域规划理论与实践的演进
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解析中国城市规划:规划范式与中国城市规划发展
新中国70年城乡规划思潮的总体演进