结合国土空间规划编制模式转型的现实需求,针对传统用地现状调查模式在标准对接、基础支撑和工作组织上存在的各种问题,笔者认为应重点从以下方面进行创新。
实行国土资源利用统一分类的标准体系,是形成各方认同的数据成果,并实现数据共享和打造统一信息平台的基础与前提。因此,应在进一步明确用地分类价值导向的基础上,建立明确的用地分类标准,指导现状调查工作的开展。
面对全域生态化和人文特色地域化的现实需求,在空间地类属性上,应进一步突出对自然资源底线和历史资源底线的保护,并对以上两种用地的性质进行界定。
(1) 在用地分类上进一步强化用地的“地物标志”性属性,弱化“权属功能”性属性。建议取消或打破风景名胜用地、各类保护区用地以及其他未利用地的分类限制,客观反映以上用地范围内林地、牧草地、耕地、沼泽地、湖泊及滩涂用地的实际性质,为明确国土空间中不同类别的地物范围提供支撑,真正守住生态资源的底线。
(2)联合相关部门,在全域范围内打破城乡差异,在原有的“文物古迹用地”(A7)的地类基础上,增加并细化对历史村落、传统街巷、古代陵墓以及具有历史文化价值的宗教类用地的分类标准,明确对历史文化资源的保护底线。
当前,城乡之间不同地域范围内的设施配套仍然存在着一些人为的隔阂,应根据不同类别进行调整。
(1) 结合生产空间、生活空间和生态空间的战略布局,合理划定空间边界。在实现全域空间资源统一管理的背景下,既要构建城乡空间规划和空间治理的“编管合一”体系,又要突出“全维度”管控,围绕国土空间用途管制制度,合理界定城镇和乡村不同主体的空间边界,进一步细化原有城乡之间存在差异的用地分类标准,在界定“两规”融合的城镇边界范围的基础上,突出对全域范围内非耕农地、生态用地的用途管控,构建城镇与山、水、林、田、湖、草和谐共生的国土空间。
(2)着力消除公共服务的地域壁垒。
通过统一不同地域范围内发挥相同功能的设施用地分类标准,实现全域公共服务设施配套的均等化目标。例如,同为中小学用地,在城市建设用地分类标准中属于独立的“中小学用地”(A33),而在城乡用地分类标准中,并未对广泛分布于农村的中小学用地给予明确的界定标准,在实际操作中多以“村庄建设用地”( H14) 进行性质归类。由于未能按照统一标准进行用地归类,导致在编制全域中小学专项规划时无法准确统计农村地域的现状中小学数量,专业部门不能根据适龄学生数量分布合理配置全市中小学教育资源,故在当前强调公共服务资源均等化的背景下,也就无法实现真正意义上的全域城乡统筹规划的目标。
(3) 细化未利用地判读标准。客观地说,现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》中并未对全域范围内的未利用地情况进行系统梳理和分类,这就导致国土和规划管理部门不能详细地掌握全市域范围处于临界状态的用地的总体变化情况。在全面推行全域国土空间规划的背景下,不但要根据城市建设用地合法性情况增加存量待建用地、增量待建用地和未批待建用地的分类标准,而且对于城镇、村庄及独立用地内部尚未利用的土地,也要根据土地管理状态进一步细化分类标准。
3.“保民生”——确保城市公共服务系统和基础市政设施支撑水平
实施统筹城乡,提高空间资源精细化管控水平是实现“保民生、促和谐”的重要手段,在国土空间规划标准体系改革后,应针对民生领域不同业态、不同类型和不同空间的用地类别进行深入研究,切实制定出分类合理和操作性强的用地分类技术准则。笔者认为应着重从以下三个方面进行强化:
(1) 进一步细化与民生关系紧密的用地类别,如社区级医疗设施用地和养老用地、与居住用地复合利用的社区菜市场用地、物流快递用地及小型超市用地等。
(2) 建议将附属于居住用地的绿地剥离出来,专门新增一类居住绿地,通过法定规划予以明确,以确保满足居民对居住绿地服务的基本需求。
(3) 进一步细化基础市政工程系统中与居住用地紧密相关的供水、供暖、供气、供电、电信等用地类别的分类层级,落实到能指导建设选址的层面,以避免以上设施在缺少空间指引的情况下侵占其他用地。
(4)新增小区级停车设施用地分类,包含地面停车用地和停车设施用地的类别划分,以应对日益突出的城市停车问题。
1.统筹数据管理——充分发挥GIS平台在数据处理方面的技术优势
GIS技术同时具有空间数据与属性数据的处理能力,可以弥补城市规划传统数据生产方面偏向于纯图形、纯文字而轻统计的功能缺陷,从而使空间数据的图形表现和属性数据的空间分析能力得到很大的提升。目前,GIS技术在城市规划和国土空间资源管理专业方面已广泛推广和应用。随着国土空间规划改革的深入推进,对全域空间要素数据精准性、复合性和系统性方面提出了新的要求。面对这一客观发展趋势,应充分发挥GIS技术在查询、叠合、分类、网络等空间信息查询与分析等方面的优势以及良好的数据维护更新能力,建立涵盖“标准制定—空间要素整合—数据审核与入库—动态更新—信息发布”的数据信息系统,实现对国土空间全要素的集成化管理。
数据是反映国土空间属性和特征的量化基础,是开展各类现状分析的前提。对于国土空间现状信息而言,数据可以分为传统数据和大数据两类。传统数据主要包括基础地理数据和专业部门依托传统手段积累的统计数据,如人口普查、经济统计和交通调查等数据,其具有静态化、收集成本高和结构化程度高的特点,但传统数据也存在采集生产周期长、信息反馈滞后和加工成本高等方面的不足。大数据是难以通过人工在短期内进行处理分析得到可以直接利用的数据形式,它包括手机信令数据、交通实时数据、能源使用数据和互联网数据等数据类型,具有数据动态实时、数据收集被动化和信息互动性高的特点,但同时也存在数据来源不确定、缺乏持久的保障机制等方面的缺陷。
为了应对国土空间改革对基础数据不断提高的新要求,应基于传统数据和大数据的优缺点分析,从强化数据关联性和推进数据分析创新两方面来提升现状数据利用水平:①串联传统数据,形成累加效应。从本质看,互联网大数据是各种传统数据不断积累而产生的,在现状调查工作中,应充分运用各项新技术,将各式各样的分散的无逻辑关联的传统数据进行有效整合,找到数据之间的规律和特定关系,形成累加效应,为国土空间现状分析提供新的技术思路和方法。②在拓宽数据获取渠道的基础上,考虑采用网络抓取、数字化、格式转换、坐标校准和软件开发等方面的技术方法,借助可视化工具,多角度呈现分析结果,以提高成果的易读性和科学性。
通过传统数据与大数据应用的深度融合,深化数据的基础统计、延伸性统计和历史演变分析,从而全面掌握城市发展的脉络特征。
1.通过建立综合现状信息维护机制,打破对基础地理数据的过度依赖
目前,用于国土空间现状调查的航空影像数据和卫星影像数据是测绘部门生产高精度地形图的重要基础。而这两类数据的年度更新均有一定的时间窗口限制和次数限制,且数据经采集生产,再由测绘部门转为高精度矢量地形图又需要花费相当长的时间,故在当年生产出时效性较强的基础数据后,留给现状调查部门开展全流程工作的时间已所剩无几,根本不能保证当年完成本年度国土空间现状调查的更新工作。
为了确保现状调查成果的时效性,在总结武汉市近十年来用地现状调查工作实践的基础上,笔者认为各地开展国土空间现状调查的责任部门应建立相对灵活的现状数据更新维护机制,通过对规划管理、地籍、民政、交通、商业、教育、园林和农业等专业部门月度或者季度统计资料的跟踪,形成由调查部门自身掌握的短周期现状更新信息,从而为下一年度提早开展现状调查工作奠定基础,待下一年度权威地形资料完成后只需花费相对较少的精力进行校核,以此改变年度现状调查工作严重依赖于基础地理数据的被动局面。
由于在过去相当长的一段时间内,国内大多数的城市城乡规划和国土规划分别隶属于不同的部门垂直管理,两者在管控内容、技术标准和法规上自成体系。要实现“两规”真正意义上的对接,就应在全面推进自然资源和规划机构改革的背景下顺势而为,重点从以下三个方面加强工作组织上的协调。
(1) 要积极推动相关部门出台统一的国土空间用地界定标准。目前,“两规”用地界定的矛盾主要集中在三点:①需要依据审批信息进行判定的批而未用土地、未利用地;②需要根据实际情况进行甄别的“两规”不能完全对应的独立建设用地、区域公用设施用地、风景名胜设施用地、特殊用地和水工建筑类等用地;③“两规”分类中缺少对城镇建设用地内农用地、水体等的扣除标准。在实际工作中,处理以上三种矛盾需要花费大量的人力和精力,且在缺乏统一甄别标准的情况下,主观判读的结论往往缺乏说服力。因此,急需有关部门尽快出台统一的、操作性强的“两规”用地界定标准,为实际用地判读工作提供强有力的支撑。
(2) 要建立一套科学的“两规”反馈认定机制,土地利用总体规划中的“增减挂钩”必须经过城乡规划进行落实,解决“放哪里”的问题。只有实现了“两规”之间的反馈互认,才能为实现真正衔接提供可能。
(3) 要建立跨部门的“两规”协调保障机制,完善“两规”衔接制度,从“两规”编制体系和法规体系上加强协调,出台经“两规”主管部门共同认可的衔接技术标准体系。