01
研究背景概述
习总书记在十九大报告中提出要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。2019年中央18号文的发布,明确将三条控制线的划定作为国土空间规划体系构建的重要内容。“三线”的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性与载体性作用的重要基础。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,对统筹划定落实三条控制线提出了更为具体的指导意见。
由于“三线”划定的基础来自过去不同规划体系和管理部门,在空间上往往存在着交叉重叠、在管理上普遍存在着规则冲突等问题,协调与传导成为“三线”工作的重点和关键难点所在。本文致力于理清“三线”划定的初衷,结合启东市国土空间总体规划(2019—2035)编制实践,以期对县(市)国土空间规划中“三线”划定与传导提供参考和借鉴。
启东市“三线”矛盾区空间分布
02
生态保护红线的划定与传导
——突出底线思维
生态空间的概念可以有广义和狭义两种解释:广义的生态空间包含农业空间和城市建成区中的绿地等一切具有生态服务功能的空间,强调生态空间的结构;狭义的生态空间应当是严格禁止建设、限制农业活动的自然生态的底线,强调自然生态保护的类别、要素和边界。
为协调生态保护与永久基本农田保护的职能冲突,厘清自然生态保护和城市生态空间维护的规则差异,建议生态保护红线划定仅界定狭义的生态空间,突出其底线安全作用,保证生态功能的系统性和完整性,结合国家生态红线评估工作重新筛选,明确生态红线保护名录与边界,应保尽保,落实对核心生态资源的保护。规划传导则应严格落实生态红线保护名录和边界,在“设区市-县(市)-镇”的传导中层层落实,一经划定则不得容许任何形式的调整突破。
就启东而言,原生态红线与永久基本农田、城镇空间的矛盾主要集中在清水通道维护区内,其空间管控上属于二级管控区,除了禁止具有水污染的项目外,既允许一定程度的开发建设也鼓励农业种植活动,并不利于生态系统性和完整性保护。因此,本着回归狭义生态空间保护的原则,在具体实践中,提出重新筛选生态保护红线的划定范围,不再把上述类型的重叠区域纳入生态保护红线,而是着重突出对核心生态空间的严格和精准管控,生态保护红线的传导也一以贯之实施刚性传导,在启东层面明确生态保护红线的名录和边界双重约束,镇级国土空间规划严格落实生态保护红线名录、边界和管控要求。
03
永久基本农田保护线的划定与传导
——回归本质职能
基本农田概念提出的初衷是应对“人增地减”矛盾,通过确保一定数量和质量的耕地来保障粮食安全及维护国民经济社会稳定。划定基本农田要满足便于管理、高效生产的需求,因此提出了集中连片、田块平整和配套设施完善的划定要求,并通过设立《基本农田保护条例》保障其实施管理,提出禁止任何形式的开发建设和破坏行为的要求。随着城镇化进程的加快,城市“摊大饼”式扩张和大城市病愈发引起关注,基本农田作为有法可依的特定保护空间,自然而然被额外赋予了限制城市无序蔓延的新职责。城市周边永久基本农田的概念应运而生,并在一定时期内承担了城镇开发边界的职能。然而,在实际实施过程中,受制于完成目标任务的压力,城市周边永久基本农田划定也不可避免的产生了一些负面影响,例如未充分考虑城市合理发展需求,形态零碎不连片,甚至渗透到城市建设区当中,很大程度上制约了中小城市集约发展的需求,降低了基础设施投入的效率。
为协调永久基本农田保护线与城镇开发边界的职能冲突,建议永久基本农田保护线回归基本农田的本质属性,即保障粮食安全、维护生产管理。同时,结合国家基本农田补划工作,对影响城市合理发展格局的基本农田进行适度调整,将部分原有城市周边永久基本农田保质保量地置换到符合条件的区域中去。考虑到“设区市-县(市)-镇”各级对永久基本农田调整的需求,规划传导可能存在两种具体做法:一是下级规划合理反馈调整和补划需求,由设区市统筹划定永久基本农田保护线,层层落实空间和规模的刚性传导;二是设区市划定永久基本农田集中区,明确各县(市)永久基本农田的规模和布局,县(市)在保障目标任务的前提下,根据实际情况对永久基本农田具体空间进行适度调整,划定本级永久基本农田保护线,镇则严格落实县(市)永久基本农田保护线要求。
永久基本农田划定思路一
永久基本农田划定思路二
以启东来看,就存在城市周边永久基本农田与城市建设区交织的情况,在城市主要发展方向上形成了诸多限制,而市域又存在大量集中连片的潜力空间未被纳入永久基本农田。因此,在启东实践中,提出对零碎的、影响城市格局的基本农田进行调整,在全市域层面统筹补划。规划传导对上积极反馈合理诉求,对下精准传导,配合指标分解,确保县(市)与乡镇永久基本农田在规模和空间上均严格对应。
04
城镇开发边界的划定与传导
——兼顾约束作用与发展需求
城镇开发边界是国土空间规划改革提出的新概念新要求,作为体现“集约适度、绿色发展”要求的重要控制线,城镇开发边界划定的意图是一定时期内约束城镇无序扩张蔓延,落实城镇合理发展需求,保留弹性发展空间。
城镇开发边界划定的难点在于妥善协调开发和保护的关系,建议立足其本意内涵,在避让重要生态功能、不占或尽量少占永久基本农田的前提下划定,从优化城镇空间形态、集约经济建设角度难以避让的,也应本着影响最小的原则,结合国家生态红线评估和基本农田补划工作统筹调整划定,最终明确合理的城镇开发边界形态。城镇开发边界传导的痛点在于兼顾各级城镇发展诉求,可能通过以下两种具体方式实现有效传导:其一为“设区市-县(市)-镇”各级国土空间规划同步编制,通过多次相互反馈明确各级城镇开发边界的形态,最终纳入设区市统一管控;其二为各级国土空间规划错时编制,设区市国土空间总体规划只划定其市区城镇开发边界,对县(市)中心城区城镇开发边界提出指导方案,允许县(市)国土空间总体规划依据自身实际情况在围合面积不变的前提下对边界形态适度调整,同理在县(市)国土空间总体规划中划定中心城区城镇开发边界,对乡镇城镇开发边界提出指导方案,允许乡镇国土空间规划根据实际情况在围合面积不变的前提下适度调整其城镇开发边界形态,此种方式操作性、普适性更强。
城镇开发边界划定思路一
城镇开发边界划定思路二
在启东规划实践中,充分考虑生态保护的重要性和基本农田在市域补划的条件,最终综合确定城镇开发边界形态。针对启东乡镇国土空间规划与启东市国土空间总体规划编制时间不能完全同步的现实情况,规划在空间上仅划定中心城区的城镇开发边界,对乡镇城镇开发边界提出指导方案,由各镇在本级国土空间规划中在确保围合面积不变的前提下,最终划定各自的城镇开发边界。
05
对后续工作的思考
“三线”划定是一项复杂长期的工作,项目组基于目前实践仅对其中具体的两个方面进行了研究,为改革过渡时期县(市)级国土空间总体规划的“三线”划定和传导提供参考,后续还应从深度和广度不同层面对三线展开更多思考:
一是政策的学习和深入实践。随着未来国家相关政策的出台,还需要实时跟进学习,对“三线”划定方法、传导机制、管控手段、管控内容开展更深层次的研究。
二是与“三线”相匹配的管控政策和实施机制的研究。从发挥各种空间管制政策工具的协同性和有效性的角度,进一步拓展对规划分区管控、指标管控等研究。
技术指导:胡海波、刘坚勇
项目负责:张杰
本文执笔:刘禹希、王玮
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